《保密法》的修订，焦点在于公开与保密之间的冲突与平衡，《保密法》修订需要与《政府信息公开条例》、公民的知情权保障相衔接。

　　前不久，北京律师焦引（化名），为检验北京市政府信息公开情况做了一次实践，他向北京市各区县和部门一共快递出了73份政府信息公开申请表，按照条例规定的15个工作日的答复期，最终他只收到了29份答复。对于他所要求公开的信息，如公车使用、公款接待、公款出国的“三公”消费情况，2008年预算执行情况和2009年预算，29份答复书都说要延期答复，有的部门还直接电话质问这位律师，申请公开这些信息有什么不可告人的目的，有的部门则指责他，说他没有资格知道这些信息。

　　焦引律师的遭遇在当今中国不是个案，其所遭遇拒绝的理由之一，就是有《保密法》作支撑。而法学专家指出，修订于1988年的《保密法》早已过时，与刚实施一周年的《政府信息公开条例》存在诸多冲突。

　　《政府信息公开条例》实施一周年来，1988年的《保密法》，坚持“以保密为原则，以公开为例外”的原则，以致存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等诸多弊端，饱受各方人士批评。专家表示，1988年《保密法》显然有诸多与当前构建公共服务型政府的宗旨是相冲突的。《保密法》的修订实属必然。

　　而就在此事件发生后不久的6月22日，《保密法》修订草案正式提请全国人大常委会首次审议。据记者了解，新修订后的保密法草案，完善了解密审查制度，打破了密级的“一定终身”。

　　专家表示，此次修法，有望打破中国保密体制的20年之痒。

　　保密体制症结

　　此前不久的4月12日，一场关于《保密法》修订的研讨会在北京大学紧锣密鼓地召开，此次会议，云集了国内外关注和研究保密法的专家学者，保密部门相关人员也被应邀出席，但不在会上表态。“《保密法》的修订本身也处于极为保密的状态，几乎没有学界人士参与。”多位专家对本刊记者表示。

　　此次会上，专家和律师就研究和实践中遇到的问题，对《保密法》修订提出了诸多建议。其中，对于保密制度中定密主体、定密范围、定密方法、定密期限等成为各方关注的核心，而如何在《保密法》中设计合适的公民参与和公民介入程序也引发了讨论。

　　对于司法实践中不少律师由于涉密被追究刑事责任，北京问天律师事务所律师周泽提出，由于定密比较泛滥，很多案卷材料中会有标有“秘密”的内容，律师出于业务需要接触相关材料将有机会导致泄密和追责。

　　律师办案是否属于泄密，北京大学法学院王锡锌教授对此表示，这个应该区别对待。律师办案时，如果触及非当事人的隐私，则可能会涉及隐私权的问题，但不属于泄密；但如果与当事人有关的信息必须要调阅查看某些政府信息，则属正常的工作范畴，自然也不存在泄密问题。

　　此外，有律师还表示，很多案件在进入司法程序之后，对于是否涉密还要由相关的行政机关进行认定，导致司法判决取决于行政机关的认定，司法难独立。这一问题被法学界和律师界抨击尤多。

　　“定密应该有一个明晰的程序。”周泽表示。而来自中央民族大学的熊文钊教授也表示，现行的保密审查的程序比较模糊，应该加以明确。

　　周泽还提出，保密的主体只能是少部分接触秘密的政府机构和官员，“保密的主体应该是有限的。”周泽认为，如果普通公民接触到从相关官员处泄露的秘密，应该追责的是相关官员，而不是公民。

　　定密随意，解密不及时，国家秘密范围过宽，已成多年来国家秘密确定体制的症结。有关专家介绍，随意定密导致缺少密级变更和解密机制，往往一密定终身，导致大量已无保密意义的涉密载体堆积，不仅增加了管理成本，而且有失国家秘密的科学性和严肃性。

　　据此，新修订的草案规定，国家秘密的保密期限已满的，自行解密。

　　修订草案还明确，机关、单位应当定期对所确定的国家秘密进行审核。对在保密期限内不需要继续保密的，应当及时解密；对保密期限需要延长的，应当重新确定保密期限。

　　国家保密局相关负责人表示，此次《保密法》修改的主要思路是着力缩小国家秘密范围，完善国家秘密的确定、变更和解除机制，实现对国家秘密的全面统一严格管理；着力规范和加强保密行政管理职能，提高保密依法行政水平。

　　“定密是保密工作的基础，是保密工作的关键所在。严格定密权限，规范定密程序，明确定密责任，防止定密随意，解决错定、漏定、滥定等问题，是这次修改的重点之一。”该人士向记者解释。

　　 保密与公开的冲突与平衡

　　《保密法》的修订，学界关注的焦点在于公开与保密之间的冲突与平衡。王锡锌说，《保密法》和《政府信息公开条例》的冲突在于，信息公开往往是告诉信息公开申请人，如果有关部门不予公开，那么这只是结果不是理由，这不符合现代政府的理念。但现实中，政府往往将结果作为了理由。

　　在王锡锌看来，《保密法》和《政府信息公开条例》本身是不应该冲突的，而是各有分疏。《保密法》侧重于国家对外层面的信息安全和保密，主要指外交、军事、国防、经济安全和国际事务等领域的信息安全，其对象是对外而非对内，而《政府信息公开条例》则侧重于与公民相关的经济社会领域的信息公开，主要针对的是普通公民。

　　但是，“《保密法》的部分条款，存在一些含混之处。”王锡锌说，比如，“关于国家秘密的范围和密级，第二章第四条就明确规定"国民经济和社会发展中的秘密事项"也属于保密法的秘密范围。这个表述就存在诸多含混之处。因为，国民经济和社会发展本身就是与公民息息相关的，比如，各地方政府的财政收入和分配情况，比如，四万亿投资的去向和具体用途，这些也属于国民经济和社会发展的范畴，但也属于事关老百姓切身利益的国计民生的范畴，理当公开。”

　　“《保密法》的修订确实考虑了《信息公开条例》已经出台这个背景。”一位知情的官员向本刊记者表示，《保密法》在修订过程中确实注意到了两项立法之间的冲突问题，也从各个角度对于保密体制进行了改造以寻找公开与保密之间的平衡。

　　显然，《保密法》修订需要与《政府信息公开条例》、公民的知情权保障相衔接。中国政法大学教授蔡定剑表示，在我国提出要建立开放透明政府的背景下，《保密法》也需要与时俱进。

　　王锡锌告诉记者，事实上，在现实生活中，经常遇到公民依法向政府财政部门申请信息公开的案例，而财政部门往往以“属国家秘密为由”拒绝向申请者公开。在特殊情况下，政府信息公开往往不得不让位于所谓的国家秘密。这也是我国《保密法》保密范围过宽、定密过严的问题所在。

　　去年6月，全国政协委员、民革中央委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授曾精心设计了一份问卷，组织了十位老师和100多名学生依据刚实施不久的《政府信息公开条例》，向全国31个省市自治区、政府信息办公室和财政厅进行财政信息调查，希望各省提供2006年的财政信息，在蒋洪精心设计的问卷中共有113个问题，他还以全国政协委员的身份发函至31个省人大财经委和下面的预算工作委员会，希望他们也提供这113个问题的财经信息。

　　经过半年的努力，尽管有心理准备，但是最后的调查结果依然让蒋洪吃惊，凡是涉及细节的财政信息基本上无法获得。全国31个省市自治区财政透明度只有福建一省及格，得分仅为62.7分，最低的省份不到15分，全国财政的透明度总体平均分仅为22分。

　　“一个主要原因是这些信息不属于公开范围。”蒋洪说，“据我们所知，在《政府信息公开条例》当中明确规定，与公民的切身利益相关的，需要公民广泛参与的信息都应该属于政府主动公开的信息。但是另一方面，在现有的《保密法》和相关条例当中又规定，有关财政信息基本上都属于保密范围。所以一个最大问题是法律上的问题，此外就是态度问题，有些部门根本就不想公开。”

　　“很多官员动辄以国家机密为由拒绝信息公开，但他们往往连哪些是国家秘密范畴都不知道。这明显属于违法。”王锡锌说。

　　更有甚者，王锡锌还说，有些政府信息，先前本身不属于保密范畴，但在受到申请人被申请之后，有关政府机关工作人员又将其定为了国家秘密。“这种事后加密的案例在中国屡见不鲜。”

　　按照国际惯例，在西方发达国家，一般都是“以公开为原则，以保密为例外”，这与中国的“以保密为原则，以公开为例外”恰恰相反。王锡锌说，西方发达国家，一般都有信息公开法，并且将信息公开列入其国家的宪法大纲。中国的宪法中也有明确规定，但在实际实施中，公民的知情权往往让位于保守国家秘密。

　　按照王锡锌的表述，应“以公开为原则，以保密为必要”。保密是必要的，但按照国际惯例，应该将公开放在首位。

　　 建立“定密责任人制度”

　　自1988年《保密法》诞生以来，保密体制一直倍受学界和社会公众的非议。

　　其中，一个最为主要的问题即在于，定密主体过于宽泛。而此次修法，即对此作了明确规定，缩小了定密主体，并提出了建立定密责任人制度。保密部门人士介绍说，为了避免定密的泛滥，修法中确立了这项制度。

　　王锡锌表示，定密责任人制度，实际上是为了解决定密范围过宽、过严、定密主体不明确的问题，定密过宽、过严，既不利于公民社会和公共服务型政府的构建，也不利于保密工作的开展。

　　在王锡锌看来，中国的保密工作在两个向度上都存在问题：一是不该定密的被定密，二是该保密的却没有做好保密工作。导致这两个问题的主要原因即在于，定密范围过宽、过于随意，且我国《保密法》的定密、变更和解密都太随意，没有建立严格的定密责任人制度。

　　“定密责任人制度的建立是一个历史性进步。”王锡锌对记者表示，按照以往的惯例，很多定密者和保密者，为了怕担责任，往往将不是秘密的信息定为国家秘密，以此来推卸责任，造成“定密无责，泄密有罪”的思维惯性。“滥用定密权也是要负责任的。”而定密责任人制度实际上就是要规范定密者的行为，使其不敢随意扩大国家机密的范围，这在某种程度上是保护了一般老百姓，使得其他人不再无辜受牵连。但遗憾的是，关于这项制度，《保密法》修订草案中只有简单的描述，而没有细化。

　　记者了解到，修订后的《保密法》比以前有所进步，原来的规定是，凡是国家机关工作人员，都有权定密，定密权太过宽泛，而现在，只局限于国家保密部门，虽然依然规定了地方各级政府部门有定密的资格，但是都要按照保密部门的规定来做。“定密责任人制度实际上是限定了原来每个人都可以定密的泛滥，就相当于我们现在的新闻发言人制度，即每个单位只能有一个人出来发言。”王锡锌说。

　　记者了解到，尽管1988年的《保密法》明确规定了国家政治、军事、外交等属于国家秘密范畴，但是，具体哪些内容是国家秘密，却没有明确的表述和分类列举，这就给执法者和普通老百姓带来了极大的难度。很多老百姓由于根本不知道哪些是国家秘密，可能不经意地就泄露了，从而造成了很多冤案。而根据法理原则，“不知者无罪”，“老百姓都不知道的秘密，如果无意泄露了，这怎么能说是犯罪呢？”王锡锌对记者如是说。

　　因此，王锡锌说，《保密法》的修订，应该在政治、军事、经济、外交和国防等领域，具体分类详细列举，并公之于众。但遗憾的是，此次《保密法》修订草案中，仍然只有一个笼统的规定。

　 (来源：人民网-《大地》)