十七届四中全会公报“反腐”论述引社会高度关注

　　对话人：中共中央党校政法部教授 林喆 记者 杜晓

　　对话动机：为期4天的中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议于9月18日在京闭幕。适逢中华人民共和国成立60周年，此次会议因而备受各界关注。

　　18日下午，《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报》发布，其中关于“反腐”的表述尤为引人注目。公报称，“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效”。

　　虽然，在近5000字的十七届四中全会公报中，关于反腐的内容仅有200余字，但这200余字可谓是“字字千钧、振聋发聩”。如何全面、深刻地理解十七届四中全会公报关于反腐的论述———本报记者和中央党校著名反腐学者林喆的对话由此开始。

　　近年来中央为推进反腐制度创新所作的努力：

　　2004年，中共十六届四中全会首次将“惩防并举、注重预防”纳入反腐战略方针；

　　2007年9月，酝酿多时的国家预防腐败局挂牌成立；

　　2008年6月，《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》颁布，明确提出“经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架”，将中国“防腐”制度建设推上了一个新高地。

　　2009年被认为是中国反腐败制度建设的攻坚之年。自5月份以来，中央已连续审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等旨在加强反腐的文件。

　　正视“长期性复杂性艰巨性”

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　　记者：近年来，腐败大案、要案时有发生，不仅引起了社会的关注，也引起了党中央的高度重视。十七届四中全会，更是把反腐败摆上了重要议事日程，提到了一个更高的高度，这从公报中关于“两个必须”的表述中就能看出来。公报里说，“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”。

　　很明显，“两个必须”彰显了我党惩治腐败、加强廉政建设的信心和决心，那么，为什么要突出强调“反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性”？或者说，“长期性、复杂性、艰巨性”应该如何理解？

　　林喆：长期以来，只要涉及到反腐败的问题，都会强调这一问题的“长期性、复杂性、艰巨性”，在党内编撰的反腐败教材上也会写明这一点。

　　2005年初，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中提到，“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架”。但2008年印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，把这一任务完成的时间表延后了两年。这就是充分考虑了反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。同时，反腐时间表的调整也表现出制定者一种实事求是的科学态度。

　　总的来看，“两个必须”的论述是对我党历来的反腐姿态和力度的强调和重申，“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”也是对当前反腐工作重要性的一种强调。规章制度的建构，对腐败现象的遏制打击，都是需要时间去探索、去尝试的，因此，反腐工作应与整个社会主义时期相始终。

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　　 “腐败落势化”倒逼制度创新

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　　记者：记者发现，十七届四中全会对反腐败的表述言简意赅，其中最大的亮点和含义最深的表述是“推进反腐倡廉制度创新”。可不可以这样理解：推进反腐倡廉制度创新，意味着过去反腐败取得了较好的成绩，但同时也应该看到，一些问题依然存在。比如，预防和发现腐败的机制有时失灵或反应滞后，不能及时发现某些问题或苗头；个别干部“玩程序”或把制度程序当摆设；“带病提拔”的现象屡见不鲜，贪官腐败金额数在不断升级。

　　林喆：的确是这样。除了你刚才说的那些问题，当前腐败现象最重要的新趋势就是腐败的落势化。顾名思义，腐败落势化就是指腐败现象从较高的职位向下落，向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是科级干部甚至是普通人员。这种腐败落势化现象的可怕之处在于，这是干部权力意识的腐败。具体表现为，在很多公职人员看来，只要有权就应该去“用”。

　　被称为“河北第一秘”的贪官李真临刑前的一番话，就揭露了一些职务较低的公职人员为何也能贪腐的“秘密”。他说，秘书的权力来自领导默许、制度赋予和自己开辟3个方面。由于秘书是领导的“活动指南”，领导出去视察，各个单位都想让领导现场“指导”，以抬高自己的身价，这样秘书就有机会得到“买路钱”；秘书还可以协调贷款、运作职位，他只要说话，下面的人弄不清到底是领导的意图还是秘书的意图，又不好意思细问，此时秘书就可以假传领导指示，以“二领导”自居；秘书为了个人利益把重要情况瞒过领导，在领导参加会议或找人谈话时吹“耳边风”，关键时刻说假话，借以达到自己的目的。由于秘书是领导身旁的人，谁都不愿意得罪秘书，担心秘书给他穿小鞋。如此，借助一般干部惟上级领导为是的心理，秘书的权力就会变得极大，甚至“可以玩转一个部门或地区”。

　　记者：您所说的“腐败落势化”是一个比较新的概念，概括出了目前腐败现象的一个新动向。我们不妨深究下去，为什么会出现“腐败落势化”这样一种现象呢？

　　林喆：往深处说，这一现象的出现和“权力意识的腐化堕落”密切相关。

　　官员手中的权力是公权力，公权力与公共利益联系在一起。个人因职业或职务而存在的权力并不真正属于官员个人，这一职权是群体权力或国家权力的一部分，只有相对的使用权或履行权，而无占有、处置或放弃的权利。一旦他与该职位或职务分离(如退休、免职或撤职)，便不再拥有该权力。公权力本质上的非个体性决定了任何将公权力“私有化”的行为总是对公权力所代表的集团利益或国家利益的否定。权力意识的腐化堕落，实际上是将自己认作了权力的实质主体，故而将手中的权力当作个人谋生和发展手段的私权。

　　正因为如此，当前腐败现象在向两头发展，一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、“群蛀”现象严重，另一方面就是向基层渗透，向非领导干部的人员渗透。

　　腐败落势化的另一个重要原因就是制度不完善。让人不想贪，这要靠宣传教育；让人不敢贪，就要靠制度完善了。党内有关负责人曾将腐败的四大原因归结为———教育不到位，制度不完善，监督不得力，腐朽思想的影响。因此，制度不完善是造成腐败的重要原因，也是转型时期腐败滋生的重要原因。

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　　 官员问责仍期待制度突破

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　　记者：其实，在十七届四中全会召开之前，社会各界一直都在关注“制度反腐”的问题。我们在查阅资料时发现，“制度反腐”的最早提出是在29年前，邓小平同志用“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”的通俗说法，在党内发出了“制度反腐”的先声。

　　此后，围绕“预防、惩治、监督、激励、教育”等诸多反腐环节展开的制度建设在层层推进，至今仍在不断延展。其中，最引人关注的莫过于“问责”制度。关于这一问题，本报曾作过大量报道。从这些报道中可以看出，党政领导干部问责制经历了由权力问责到制度问责、由事故问责到行为问责、由“运动式”问责到经常性问责的发展历程。

　　林喆：制度完善的过程需要决策者不断有新的想法，这就是制度的创新。如果一项制度实施不好或者不能实施，那么我们就要改变原来的思维方式，让制度能更好的实施。一个发现不了问题的制度一定是存在缺陷的。

　　以“问责制”为例，现在媒体上频频出现“问责风暴”这样的字眼，问责制也的确在向“制度化、法律化”方向发展，但目前问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上，都还存在进一步完善的空间。

　　首先是“有责必问”的实施并不彻底。我们可以看到，并非所有重大安全事故都被问责了，如多次发生的煤矿坍塌、爆炸伤亡事故以及沉船事故，个别领导干部不但没有被问责，反而还得到了升迁。

　　其次是责任者应该追究到哪一层次不明确，问责机关的自由裁量权过大，势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患，甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。

　　最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会，在问责程序的运行中，应当更多地关注被问责官员的权利，给他们开辟更有效的权利救济渠道。

　　记者：如教授所言，正是因为存在上述问题，官员问责虽已开始进入制度化操作层面，但还未成熟，仍期待着制度上的突破。那么，从目前的情况来看，要最大程度地发挥问责制度遏制腐败的作用，我们应该怎样做？

　　林喆：首先是在问责中要求“一追到底”，如对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误或事故、事件的发生，责任追究往往到直接责任人便止步，至于“谁推荐的”、“谁提拔的”、“谁考察(考核)的”、“谁审计的”、“谁监督的”、“为什么没有及时发现或阻止”等疑问几乎没有人提出，也不对之追究。所以，在一个地区或同一岗位上，官员的连续落马也就具有某种必然性。如，河南省交通厅几任厅长的落马，呈现出一种“前腐后继”之势。其他地方出现的一些腐败窝案、串案，也说明了对于大案责任追究的不彻底。

　　其次是对被问责者的复出，应该建立严格的审查制度和必要的程序。最近几年，被问责官员悄然复出的消息接二连三。一个重要原因就是，问责中存在所谓的“丢车保帅”现象。“车”既然站出来为“帅”顶了“雷”，他的迅速复出就具有某种必然性。而迅速复出也是“帅”回报或安抚“车”的一项积极措施。正是在“车”与“帅”之间存在着某种暧昧关系，导致了被问责者的低调复出、不经群众评议和回避公示的特殊方式。被问责者很快复出的现象反映出我们在用人制度上的缺陷。

　　其他各类制度创新与问责制度类似，都是要根据实际效果不断地修正制度，以达到反腐的最佳效果。

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　　 党风廉政建设责任制重在落实

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　　记者：记者发现，在十七届四中全会公报中，与反腐并驾齐驱的另一个亮点是“新形势下党的建设”问题。这二者之间是一个怎样的关系？

　　林喆：党的建设的目的是塑造一个廉洁自律、立党为公、心系民众、依法执政的党员队伍。为了保持这支队伍不走样，就需要对这支队伍进行廉政建设。所以说，廉政建设是党建的重要内容，反腐败是党的队伍建设的重要表现形式之一，但不是惟一的内容。但毫无疑问，党的队伍建设与廉政之间是相辅相成的，是一种互动的关系。

　　此次全会公报把党的队伍建设、党的廉洁建设当作重要的话题，其意义非常重大。在党的历史上，以一次全会来专门讨论党的队伍建设，可以说是有史以来的第一次。因此，怎样评价这次全会的重要意义都不为过。

　　记者：公报中还提出了要“严格执行党风廉政建设责任制”，记者在基层采访时也发现，很多农村的干部都签署了党风廉政建设保证书之类的文件。您认为签署这样的保证书有效果吗？从长远来看，党风廉政建设还需要哪些配套制度跟进？

　　林喆：近年来，全国各地各级的党委基本上都制定了相关的党风廉政建设责任制。我在给中直机关的负责人上课时，他们告诉我，他们都签订了党风廉政建设保证书。我在西部调研时，当地法院也给我看了他们的党风廉政建设保证书，内容非常详细，具体到每周怎么做、怎么学习、怎么检查法官的行为等等。这种责任书实际上起到了一种制约作用，无形中让干部自觉地将自己的行为向保证书上所作的承诺靠拢。

　　现在，各级领导干部签署党风廉政建设保证书已经形成了一种制度。在近年来逐步兴起的党政领导干部问责中，“是否履行了党风廉政建设保证书的内容”，也是问责依据之一。

　　除此之外，中央还出台了很多这方面的政策和规定。比如自5月份以来，中央已连续审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等四个旨在加强反腐的文件。

　　我认为，本次全会在总结新中国成立以来党的建设的历史经验、分析目前党的建设面临的新问题，提出党的建设工作重点的基础上，进一步强调落实已制定的规定，已提出的任务，包括反腐措施。另外，完善党内民主，强化党委、纪检监察部门的职能，完善教育、制度、监督并重、惩防并举、以防为主的廉政建设体系，坚持科学发展观，也将是十七届四中全会后的重点工作。

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