直接民主的中国实践

　　60年来，我国的基层民主已形成了一个基本框架，积累了正反两方面的宝贵经验

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　“土地承包到户后，生产队不存在了，大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来，哪有空管咱们这里的事呢？为了防盗，老乡把牛拉进屋子同住一屋，总不是长久之计吧？春耕在即，伙着用的渠道总该理一理吧？人畜也不能每天趟过村前这条小溪吧？这些事总得有个组织，有个名义，有人牵头去办。

　　“叫村民委员会吧，这个名字既符合村里的实际，又符合我们的身份。”果作村生产小队队长韦焕能和其他5位队长商议，“生产队长原来是大队任命的，现在没人任命了，那就让村民来选。”

　　1980年2月5日，在一棵枝叶繁茂、两百多年树龄的大樟树下，广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队的果作村等6个生产队的85户农民，举行了群众大会，以无记名投票的方式选举产生了我国历史上第一个村民委员会——果作村村民委员会，韦焕能当选为村委会主任。

　　1998年，时任美国总统的比尔·克林顿访问西安时，将中国的村民自治称为“自由的微风”。

　　这个评价不是很低。或许在某些西式民主鼓吹者眼中，中国的基层群众通过自治的方式，来决定与他们日常生产生活有关的具体事务，并不算作“民主”。但通过这种直接民主的形式，从几千年封建社会走来、习惯了乡绅保甲治理的中国人，第一次作为权利的主体走到了民主政治的前台和中心，实现了人民当家作主的民主实质。

　　共和国走过60年。我国的基层民主已经形成了一个基本框架，同时也在不断的摸索中走过弯路，积累了正反两方面的宝贵经验。随着改革开放的推进和经济社会的巨变，基层民主以有步骤、有秩序的稳妥的制度化进程，为改革提供了稳定的社会环境，促进了人民知情权、表达权、参与权、监督权的不断实现。

　　建国60年，中国基层民主的发展站在了历史的守望点上。2007年十七大的召开，更将基层民主提升到了前所未有的战略高地。

　　党的十七大，史无前例地将坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一并，成为我国社会主义民主政治的四大支柱之一。大会修改的《党章》总纲部分也有相关内容。

　　“这是继1998年10月党的十五届三中全会作出‘村民自治是党领导下我国亿万农民的伟大创造’这一科学结论之后，又一个更加全面的重大科学论断和重大制度安排。”民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏说，“基层群众自治制度的地位得到了前所未有的提升。”

　　中国基层民主起始点

　　中国自古就有“王权不下县”的治理格局和自治传统。但那种基层自治是以乡绅、族长、头人的“小主权者”统治为前提，而不是人民当家作主。1949年，中华人民共和国成立。这是以工人和农民为主体的人民民主政权，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人。这成为中国基层民主得以发展的制度起点。

　　实际上，新中国建国之初的基层民主取向，是中国共产党自身所带有的民主特质和民主精神的延伸。解放军部队中的“官兵平等”、抗日根据地政权的“三三制”原则、党和国家机构的民主集中制原则，无不给基层民主的发展带来了极强的发展指向性。

　　曾在政治局集体学习中为中央领导专题讲解“我国社会主义基层民主政治建设研究”的华中师范大学政治学研究院院长徐勇教授对《瞭望》新闻周刊表示，新中国成立后，集中精力于继续推进民主革命，发动人民群众，以巩固全国性的新生政权。在农村，发动农民进行土地改革，将基层政权建设与反封建剥削结合起来，将实现“耕者有其田”与“当家作主”结合起来。

　　在工厂，党发动工人进行厂矿企业的民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和职工代表会议，从而建立起对工矿企业的领导权。

　　在城市，党在居民区建立了由市民参与的群众性自治组织——居民委员会。此外，在城乡基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，定期召开人民代表大会。

　　“中国基层民主的发展由此起步。”徐勇说，“我国人民群众参与政治与社会管理有了基本的制度基础，基层民主的实践开始有了初步的探索。”

　　在社会主义基本制度建立不久，中国共产党领导人就注意通过发展基层民主化解新分化带来的新矛盾，实现新的政治整合。1960年代初先后制定的“人民公社管理60条”、“高等教育60条”、“工业70条”等条例都反映了这一思想。

　　但在这之后，随着党的主要领导人对当时的国内矛盾作了不恰当的估计，将干部与群众之间的人民内部矛盾上升为尖锐对立的阶级矛盾，从而主张自上而下地广泛发动群众，以革命的方式加以解决。

　　徐勇说，1949年～1978年的基层民主还属于动员式民主，缺乏制度化基础和发展空间，并被群众运动所替代，未能实现通过民主达致有效政治整合的目的，留下了深刻的教训。

　　然而，这些基层的直接民主实践并不是毫无意义的。在徐勇看来，前30年的探索留下了宝贵教训。比如，基层民主的发展与经济政治管理体制密切相关，不改变高度集权的体制，基层民主的发展空间就会受到严重限制。基层民主的发展是民主的根基，依靠政治运动和政治激情来维持的“大民主”破坏有余，建设不足。没有经济发展和民生改善的民主动员是不可持续的。民主必须充分实现和保障公民权利。等等。

　　经济自主与群众自治的对位

　　果作村成立村委会后，同属广西北部的罗城一带也出现了农民自发参与、建立的村委会。这一现象很快引起了当时主管中央政法工作的彭真同志的重视，将其视为吸纳和重组农民的重要方式。

　　这一切都发生在家庭联产承包责任制推行后，政社合一的人民公社体制日益废弛的背景之下。十一届三中全会后，以家庭联产承包责任制为主的农村改革，使得原来干部靠上面任命、生产和分配以集体为单位的人民公社管理体制失去了依托。

　　“村民自治的需求，实质上来源于群众的经济自主。”汤晋苏对《瞭望》新闻周刊说，“农村经济和政治环境的巨大变化，使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。”

　　由于农民从公社这样国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织之中，农村社会面临公共事务无人管，农村无组织的离散和混乱局面。“行政管理权的上抬，使基层治安、环境治理、道路水利设施建设、病虫害防治、土地流转等具体的基层公共管理事务失去了实际的组织者。”中国社科院政治学所所长房宁说，“农村分散的个人也需要以一种新的形式重新组织起来。”

　　果作村的第一次村委会选举后，村民们按上手印或个人名戳，通过了村民集体制定、共同遵守的9条“村规民约”。包括“严禁赌博、不准在私宅、村里设赌场，违者罚款10元；不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元”。这之后，村委会还组织村民修了两座小桥，开辟了一条机耕路。

　　“果作村的直接民主实践，已经显示出村委会是‘自我管理’、‘自我教育’、‘自我服务’、‘自我监督’的基层群众自治组织，实行的也是‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’的原则。”汤晋苏如是评价。

　　1987年，彭真在全国人大常委会讨论《村民委员会组织法（试行）》时，发表了长篇讲话。他说，“农民群众按照民主集中制原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”，群众成为了乡村政治生活的主体。同时，村民自治也是训练民众的大学校，通过参政议政，“逐步锻炼、提高议政能力”。

　　“村民自治制度，其实质是党支持农民当家作主，通过农民的主动参与，并在农民的参与中确立其主体地位，从而将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。”徐勇说，“同时，赋权于民为建设社会主义民主政治奠定了稳固的基础，这也是现代国家建设的目标之一。”

　　有步骤、有秩序、制度化

　　近30年的基层民主实践的一个突出特点，是群众自治从产生到成长都受到法律制度的规范，有步骤、有秩序、稳妥地向前推进，并在实践过程中，积极吸纳基层创新，针对实际问题进行调整，逐步将基层民主制度化，避免了不必要的政治动荡，也即从根本上保障了人民的利益。

　　1982年宪法明确了村委会、居委会的基层群众性自治组织的性质。在彭真等领导人的积极推动下，1987年11月六届全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》，对于确立村委会的自治组织性质和法律地位，对于广大农民通过村民委员会参与基层治理，提供了基本的法律保障。这之后，全国有20多个省区市陆续制定了相关的实施办法。

　　在接下来的10年实践中，村民代表会议和“海选”等适应基层村民自治的创新形式得到了制度的认可，被纳入1998年修订通过的《村民委员会组织法》之中。

　　1989年12月26日，七届全国人大常委会《居民委员会组织法》通过，1990年1月1日施行。这是一部切实保障城市5亿多居民民主权利的重要法律。

　　目前，全国共有7.9万个社区居委会，42.5万名社区居委会干部。社区居委会普遍进行了五次以上的换届选举。选举的形式经历了由候选人被动提名到自荐报名、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的发展过程，候选人的资格也打破了地域和身份的限制。

　　然而，中国30年的改革开放，浓缩了西方发达国家几百年的发展历程。其间所发生的政治、经济、社会、文化巨变日新月异。我国的基层民主发展，面对的是一个千差万别和千变万化的社会，利益多元和阶层分化的日益加剧，也使基层民主发展中出现了一些问题。

　　比如贿选。近年来，贿选现象有所扩大，所涉及的金额有所增加，并开始由隐蔽走向公开、半公开，涉及基层选举的信访、越级上访量增多。虽然从总体上看仍限于局部，但它威胁到了基层民主选举制度的公信力，影响了农村社会的和谐稳定。

　　再如难点村。目前我国有3万多个难点村，涉及5500万村民，这些村在村务公开和民主管理中政策法律不落实，村务不公开或假公开，民主决策和民主监督流于形式。这些难点村，农民群众意见多，反映问题集中，矛盾突出，干群关系紧张，经济和社会发展长期处于落后状态。

　　在社区，居委会发动、团结、组织群众的能力不强，一部分自治组织不会自治，居民也不知道该自治些什么。由于社区自治组织所掌握的公共资源较少，社区自治的空间也受到影响。而且由于社区内居民与业主的责、权、利划分不明确，居民自治的权利边界还比较模糊。北京市社科院研究员于燕燕说，这些都导致了社区成员的政治、经济、社会利益联系不紧密，影响了社区的凝聚力和自治效果。

　　在企业中，一些企业的职工代表大会等厂务公开民主管理制度形同虚设，国企改制中工会难以发挥代表职工切实维权的作用，一些劳资矛盾激化为群体性事件。

　　“虽然基层民主制度已经走过了30年的制度探索和经验积累过程，但是民主的实践仍然不足，这是以上这些问题的主要成因。”汤晋苏说，“基层民主中的问题是实践中产生的问题，必须在实践中总结经验，稳妥解决。”

　　“近30年基层民主的发展遵循着有步骤、有秩序的逻辑运行。”徐勇说，有步骤，就是分步实施，而不是一步到位；有秩序，就是保证村民自治活动不超越必要的限制。稳妥推进的基层民主，使得中国在经济文化相对落后、民主传统十分缺乏，又处在重大历史变革时期，数亿人口直接参与政治生活，且没有出现大的动荡，这是改革开放以来创造的又一个“中国奇迹”，也为基层民主的进一步发展提供了重要启示。

　　站在历史的守望点上

　　同时，十七大提出“将人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。

　　“这表明，在中国未来几十年的发展，基层直接民主是一项极其重要的基础性工作，基层民主的发展空间十分广阔，这是中央基于对当前和今后一段时期社会形势发展的清醒判断。”徐勇说。

　　“当前，农村社会面临‘现代化和国际化的双重冲击和挑战’。”汤晋苏说，一是农村人口流动，青壮年劳动力流出，农村村民自治的实现形式需要丰富。二是农村社会分层加剧，农民、工人、私企老板、管理者等群体的利益多元化，需要建立不同阶层和群体的利益表达、调节机制。三是农村社会矛盾日益凸显，农地征用、污染、农村集体经济、干群关系等容易引发矛盾，急需建立化解机制。

　　在城市社区，业主通过自己的组织维护权益的行为成为社区民主的发展亮点。随着改革延伸至政府公共事务管理领域，基层政府与市民之间的“社区对话”、“民评官”、“价格听证会”、政府通过网络吸取民意的“网络民主”、“政务公开”等基层行政民主形式，成为基层民主最为活跃的组成部分。

　　在企业，工人的维权意识、组织意识、集体意识日益增强，劳资集体争议和工人集体行动，在中国劳资关系处理中所表现出的作用越来越大。

　　“中国未来几十年的发展基础在基层，人民群众的利益在基层，经济社会发展过程中产生的大量社会矛盾也发生在基层，这就需要一个制度平台来化解矛盾，让群众表达利益诉求。这就是把基层民主作为基础性工程推进的最大背景。”徐勇认为。

　　“利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里。”徐勇说，“目前，我们仍处于基层民主发展的初级阶段。即有了明确的发展目标，但制度化水平仍需提高。未来基层民主发展的走向包括三个方面，一是法律制度更加健全、配套措施更加完善；二是民主参与的范围要进一步扩大；三是政府行政管理与群众自治要形成有效衔接和良性互动。”

　　当前，基层群众就与自己日常生产生活密切相关的事务进行协商，参与式民主、协商民主的形式正被社会各阶层所接受和认可。“以浙江温岭的民主恳谈会为代表的基层公共事务人民会商制度，是现阶段基层民主发展的要点。”房宁说，“而在一些地方，基层民主的范围正在向上扩展，对乡镇、市县的行政管理方式和代表制民主的完善形成了‘倒逼态势’。”

　　党的领导是核心力量

　　纵观中国基层民主发展的历程，中国共产党始终是作为核心领导因素融入其中的。地方的创新亮点最早由党发现、发掘、提升、倡导。基层民主制度的构建也是在党的主导下，从地方典型经验，到示范推广，再到出台法规，逐步法律化、制度化的。

　　广西果作村的村委会、浙江温岭的民主恳谈会、吉林梨树县的“海选”、山西河曲县的“两票制”、河北正定县的村民代表会议制度、浙江武义县的村务监督委员会制度……

　　一个个地方创新亮点在当地党委的发掘下，逐步总结、成熟、上升为具有普遍推广价值的成功经验，并纳入基层民主的整体政策法规体系。“这种提升，仅靠基层的力量是远远达不到的，只有在党组织的主持下，才有可能实现。”房宁说。

　　1981年，党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，首先提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。此后，从十二大到十七大党的历届代表大会均对基层民主作出专门论述，内容也根据实践经验的总结而不断完善和丰富。

　　中国历史上缺乏民主传统，尤其是8亿农民对民主的学习、理解和接受还有一个过程。“村民自治作为一种历史上从未有过的民主化治理机制，还需要与自上而下的政权和政党治理机制相互对接和磨合。此时党组织的引导和主持就显得相当关键。”徐勇说。

　　1988年6月《村民委员会组织法（试行）》开始生效。1990年，中央五部门联合召开了《全国村级组织建设工作座谈会》，在中共中央专门转发的座谈会会谈纪要中特别提出“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范村活动，摸索经验，树立典型”。2004年，中央级跨部门的村务公开协调机构成立，开展村务公开民主管理示范活动。

　　“可以说，村民自治成长进程中的经验有相当一部分来自于示范单位。”徐勇认为。

　　随着基层民主选举经验的不断积累，尤其是在东中部经济较为发达、资源较为丰富的地区，社会分层加剧。“基层自治组织的管辖权逐步掌握在能干的‘富阶层’手中，其掌握的基层公共事务的话语权和管理权，容易使基层社会的‘富’和‘贫’转化为‘强’与‘弱’，并使之趋于固定化，加大社会差距。”房宁说，“这种情况如果没有外力介入很难扭转，此时基层党组织的作用更显重要。”

　　为了避免群众自治过程中出现各行其是，甚至扭曲村民自治原则精神的状况，防止基层失控，基层党组织成为联系国家和基层群众的重要枢纽。随之而来的是，村党委和村委会的关系处理问题日益突出。

　　提倡两委“一肩挑”成为了一种必然的选择。中央提倡党组织成员首先参加村委会选举，如果选不上村委会主任，就不再提名其为党组织领导人的候选人。这一理念实际上是鼓励党组织成员参与竞争，并在竞争中取得领导地位。

　　“一些地方实行党支部选举‘两推一选’或‘两票制’都反映了将党组织寓于群众之中，而不是凌驾于群众之上的治理走向，可以增强党组织对村民自治的领导能力，使之沿着正确的政治方向发展，从根本上保障基层群众的民主权利。”徐勇说。□