论服务型政府的价值基础

　　摘要：服务型政府的价值基础是政府对一切行政活动、行政行为进行评价、判断、选择的标准。它对政府的行政决策及执行行为具有深层次和基础性的决定及导向作用。服务型政府的价值基础,是建立服务型政府的前提条件和思想基础，是政府行为的灵魂和导向。

　　服务型政府的价值基础作为一种行政理念要建立在哲学境界的基础上，体现主体性、公共性、责任性和相融性。主体性是政府要把人民放在社会主体地位，实践"主权在民"和"人民至上"的现代民主价值。公共性是政府采取的一种制度措施和行政理念，政府的管理制度及措施是一种"公共品"为大家所"共享"。责任性是一种终极意义上政府对人民的责任。政府必须对人民负责，受人民监督，为人民服务。相融性指政府制度与价值理念的相容。政府制度的均衡、作用和变迁都体现着正式制度与非正式制度之间的以相容为基本前提的相互影响、相互制约的关系，并在此基础上实现制度均衡，发挥制度作用、推动制度创新与变迁。服务政府价值具有导向功能、简化功能、建构功能和聚合功能。服务型政府价值观念的树立是建立服务型政府的关键。

　　服务型政府的价值基础是政府制定公共政策和进行公共管理的基本指导思想，是政府为公民提供公共产品及公共服务时进行评价、判断和选择的标准，是政府行为的灵魂和导向。从价值层面来看，服务型政府价值基础体现的是公共服务的本质。从制度层面来看，服务型政府价值基础反映的是政府制度建构的层次和品质。

　　一、服务型政府价值基础的哲学追究

　　高品质的服务型政府应该从形而上的价值视角进行定位，从哲学层面去建构，让政府管理反映人性和理性的要求，提升服务型政府建构的品质。

　　1．主体性价值理念。主体性价值理念指政府要将社会的需要和人民的要求放在至上的地位，把人民当作社会的主体，国家的主人，在行政中满足人民的公共服务需求。马克思主义哲学认为，社会主体就是以共同的活动为基础而相联系的人们的总体，即人民。马克思主义民主理论认为，人民是历史的创造者，人民是国家的主人，人民有权了解国家管理过程并参与国家管理。主体性价值要求政府按照人民的意愿来施政，只要人民需要，只要有利于人民，只要有利于社会发展与稳定的事情都要积极作为，这正是"主权在民"和"公民至上"的主体性价值的反映，是社会主义民主在政府管理活动中的实践。

　　2．公共性价值理念。公共性价值理念指服务型政府的管理必须体现公共性的要求。在哲学看来，公共性就是一种共性，是政府管理活动的一般属性。政府的管理制度是一种"公共品"，它作为一种行为规则并不是为某一个人制定的，而是为大家所"共享"。政府的管理理念作为一种非正式制度的理论存在，就其形式而言，它往往与某个人或少数人的名字相联系，而就其内容而言，则具有很强的社会性，甚至为一个时代所"享有"，是"时代精神"的精华，这就是公共性价值理念所体现的政府的"公共性"所在。它是在人类认识与实践两个层面上展开的无数次博弈的"公共选择"，即在一定的时空和社会条件下人人都可以享用的带有公共性的精神产品，是政府公共性的思想保证。

　　3．责任性价值理念。责任性价值理念指终极意义上服务型政府对人民的责任。政府必须对人民负责，受人民监督，为人民服务，这是我国宪法对政府的法律要求与制度要求。中国宪法明确规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务"[1]。"一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"[2]宪法规定表明，责任性价值理念是服务型政府的必备内涵。第一，人民至上。根据权力在民的宪法原则，政府机关及其公务员的一切行为，都必须符合人民意志、利益和需求，都必须对人民承担责任。把人民利益放在至高无尚的地位上，履行其公仆责任，回应人民要求。第二，法律至上。服务型政府的依据、内容和实施都必须以法律为依据，以人民意志为导向。政府及其公务员必须在宪法和法律的范围内活动，政府机构和政府职能法定，政府必须依法行政。第三，权力受控。政府的权力必须受到立法权和司法权的监督与制约，必须承担政治上、法律上和道义上的责任，接受来自政府内部和外部的控制，及时回应人民的要求，保证行政责任的履行。

　　4．相融性价值理念。相融性价值理念指服务型政府管理制度与哲学理念的相容，政府的正义性与效率性的相容。政府制度的均衡、作用和变迁都体现着正式制度与非正式制度之间、正义与效率之间以相容为基本前提的相互影响、相互制约的关系，并在此基础上实现制度均衡，发挥制度作用、推动制度变迁。具体地说，其相容性表现在两个方面：其一是服务型政府的价值理念与正式制度的相容，即正式制度与哲学理念的关系是作为"硬制度"与"软制度"的关系，从两者的产生与相互作用的角度看，又是"选择"与"适应"的相容关系。当正式制度被实践证明是"好"制度时，非正式制度要相容于正式制度；当正式制度被实践证明是"坏"制度时，则正式制度要相容于非正式制度。其二是价值理念与作为非正式制度的其它要素的相容，即与思维方式、习惯、价值观念、伦理道德观念的相容，这主要表现为价值与其它要素间的相互影响、相互渗透，实现价值理念与其他非正式制度要素在意识层次的一致性。价值层面的正义观会指导管理层面的公平与公正行为，当价值理念与制度性因素和非制度性因素相容时，价值的指导性才能得以充分发挥，哲学的应用才能合理有效，服务型政府就能建立在形而上的基础之上，从而提高服务型政府建设的品质。

　　总之，服务型政府必须建立在价值的基础上，价值理念决定了服务型政府建设的品位和品质。如果政府及公务员没有形成价值层面的管理行为习惯及方式，那么，服务型政府的建设普会成为新的政治秀，必是昙花一现而已。

　　二、服务型政府的价值基础解析

　　服务型政府的哲学解读给人们描绘出的是一种政府管理的应然状态和理性判断。从制度理性出发，服务型政府应该具有施政的价值目标，这种价值目标就是政府要扮演表现性社会角色，以民为本、执政为民，保证社会公正与社会公平，为人民提供优质公共产品与公共服务，满足最广大人民的利益要求。

　　1．民主政府。服务型政府是让人民做国家的主人。政府管理体现的是国家与人民之间的互控关系。政府存在的法理基础决定国家主权属于人民，政府产生的合法基础是人民通过选举制度给政府以授权，政府与人民之间是一种委托关系。政府的权力来自人民，政府是人民意志的产物，政府必须按照人民的要求为其服务，即人民是委托者，政府是受托者，政府与人民的关系建立在民主基础上，如果政府不能为人民服务，就会产生政治危机，进而危及社会稳定。因此，民主是服务型政府的内在要求。

　　2．公利政府。对政府的公利要求，反映了服务型政府的行为本质，体现了政府在满足人民服务诉求方面的公平价值观。服务型政府要为人民谋取公利，为人民提供公平与公正的公共服务。公利的政府扮演的是表现性角色，即政府行为不能以营利为目的，而应该以表现社会道德、社会公平与社会正义等为其社会角色。表现性角色的政府只能为社会谋取公共利益，而不能为政府及公务员谋取部门利益和个人私利。政府必须以保护人民利益、实现社会公共利益和保障社会公平为己任，这是服务型政府的必备品质。

　　3．责任政府。对人民负责任是世界各国政府所奉行的基本价值理念，也是政府合法性的体现。其含义有二，一是政府职权是一种职责，依法行使职权本身就是一种义务；二是政府必须承担没能履行应尽义务而造成的不利后果，承担的方式就是负责任。政府责任表现为法律责任和政治责任。所谓法律责任，是指政府及公务员没能履行职务责任造成严重后果的要被追究民事法律责任和刑事法律责任。所谓政治责任，是指政府如果损害了人民的利益或违背了人民要求，就要接受人大的质询和监督，严重的要被罢免。责任政府要求政府及其公务员履行职务，不失职；遵循权限，不越权；符合法定目的，不滥用职权；合理行使自由裁量权，避免行政失当，否则要承担政治责任。在行使职权过程中，其行为侵犯公民、法人和其它组织合法权益，要承担赔偿责任；有故意和重大过失者，要接受法律制裁，即承担法律责任。要求行政活动有明确的主体，行政机关的各种活动与责任相连。负责任的政府要一切从人民利益出发，一切为人民利益着想，一切以人民要求为己任，一切为人民服务。这是对服务型政府的政治要求。

　　4．回应政府。回应政府是指政府对社会及公民的要求做出快速反应及答复，政府要回应社会和公民的服务需求。回应政府就是要把政府建立在能够迅速满足公民要求上，实现为人民服务的制度价值。政府定位于服务者的角色上，把迅速回应社会和公民的服务要求作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，这体现了服务型政府的深层内涵及人民性特点。政府为人民服务意味着政府必须代表最广大人民群众的根本利益，政策不能因人而异，要公平和公正地对待不同类型的企业和公民，努力提高政府部门服务质量和效率，自觉高效地为社会大众服务。服务型政府的回应价值在根本性质上抛弃了旧的治民观念或"为民做主"的观念，确立为民服务和"人民做主"的理念。政府服务要以社会为本位，在市场经济条件下和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的；服务型政府从根本上排除了权力的争夺和责任的推诿，行政人员之间和行政机构之间的协调有着充足的内在动力，而不需要或很少需要专门的协调力量和协调机构，所以，政府规模将在整体上成为最优最小的政府。

　　三、服务型政府基础价值的现实塑造

　　服务型政府的哲学特性及价值目标决定了它在应用中的制度功能。服务型政府作为人民向往的价值追求和制度措施得到了政府管理主体及客体的双向认同与支持，在提高政府管理层次和品质方面具有重要的塑造功能。

　　1．导向功能。导向功能指服务型政府的价值能够引导行动而指向特定的方向，在政府管理过程中，它能对公务员的认识、情绪、意志等按照指向去进行控制和调节，使政府管理活动维持其稳定的态势和完整的内容，以达到公益与公利的目标。第一，服务型政府确立的是"公民导向"的公共服务思路，这样就减少了政府管理行为的不确定性。服务型政府理念作为一种执政理性，以其特有的世界观、价值观的导向作用，确定了政府管理中公务员的观念和行为边界，建立相应的观念形态的奖惩机制，为公务员提供一套借以预测行为过程和结果的信息，最大限度地减少政府及公务员行政过程中的不确定因素，更好地保护人民的公共利益。第二，为政府管理指引方向和目标，起到激励管理主体的作用。一方面对作为组织形态的政府而言，高尚的价值理念，可以起到吸引、鼓舞和推动他们为实现目标勤奋工作的作用；另一方面对作为个体的公务员来说，价值理念可以提高他们管理的自觉性，激励他们为实现政府的执政宗旨和总体目标，以及具体政务和分级目标而努力工作，实现政府管理工作的最大社会效益和公益目标。

　　2．简约功能。所谓简约功能是指服务型政府的价值及制度以其自身的特质，具有把复杂的事物简单化，无序的状态有序化的功能，可谓大道其易，大制其简。第一，服务型政府作为价值是一种观念引导，对人们的思想和行为产生影响。它用"公民至上"的价值观统一公务员的思想及行为，增强政府管理的责任心和能动性，提高政府管理效率，减少执行制度规则过程中的运作成本，促其形成稳定的执政理念及管理方式，简约管理行为。第二，服务型政府作为制度是价值的体现。一方面，制度具有把复杂的政务简单化，简单的政务容易化，容易的政务人民化的特点，这是价值对制度的要求。另一方面，价值与制度的融合具有固定人们的行为方式及习惯和规范人们行为的作用，通过制度的价值化，把为人民服务内化成公务员行政的职业习惯，有利于提升官德的高尚性，提高公务员的职业道德修养。

　　3．建构功能。建构功能指人民对服务型政府制度变迁的建构性认同，这种认同有助于形成制度变迁如何可能的一致性认识，而终使制度由应然的制度转化成为现实的制度。这个建构过程体现在两个方面：其一是通过建构新的行政价值观念，进而改变政府及全体公民的行为取向，营造有利于政府管理制度创新与变迁的客观环境和主观氛围。在政府制度创新与变迁的过程中，人们必然面对价值上"解构"与"建构"并存的局面，完成思想上"破"与"立"的双重任务。价值目标是与行政体制相适应的意识形态的核心，任何一种政府制度创新与变迁都必须以特定的价值目标为基础。换言之，特定的行政价值目标是特定政府制度得以形成与维系的逻辑前提，二者的相容与一致是"制度均衡"的基本条件。其二是运用创新的行政理念批判与"扬弃"现存制度，克服其自身固有的"遗传"机制，有选择地保留那些有助于引起并推进政府制度创新与变迁的行政价值观念与规范，使之成为政府制度创新的有机组成部分。在这个过程中，新的行政价值理念要对不适合现有政府制度的各种观念要素进行重新审视与解构，进而建构一种适合于服务型政府的意识形态、思维方式、价值观念和制度体系。

　　4．聚合功能。政府能否受人民欢迎，关键看政府的工作人民满意不满意，人民满意的政府就是一个有凝聚力的政府，有凝聚力的政府才能使人民相互聚合在一起，这个社会才有向心力，国家才能统一，社会才能稳定。对服务型政府而言，其施政措施能够满足人民的利益要求，回应人民的服务要求，才能表明政府具有向心力、凝聚力。在此，政府管理的价值理念起着聚合与联结政府与人民的纽带作用，这就是服务型政府的聚合功能。当然，将政府与人民聚合与联结起来的因素很多，但最根本的，则是人民要求与政府行政目标的和谐程度、政府对人民要求的反应速度和政府对人民要求的满足程度。政府提供的公共物品和公共服务是人民需要的，这才具备政府与人民聚合起来从事共同活动的基础和条件。政府对人民的公共诉求反应速度快，满足程度高，才能证明政府的服务型本质。