行政法视野下的信访救济功能初探

　　内容摘要：社会转型期是一个矛盾和问题不断凸显的时期，问题和矛盾的增多导致信访量不断攀升，信访制度由此备受争议，关于信访制度的存废和“改良”的争论也一直没有停止过。要回答这些争论，首要解决的是信访的功能定位问题。本文将注意力集中在信访无法回避的救济功能之上，在行政法的视野下，结合《信访条例》的，厘清信访救济功能的实质和要求，以期将信访制度塑造成为行政复议制度和行政诉讼制度之外的“第三种”救济途径，并在此基础上，对信访法制完善提出几点建议。

　　关键词：信访 救济功能 信访法规

　　一、引言

　　众所周知，我国当前正处于社会转型期，理论上讲，这是一个社会发生急速变化、问题和矛盾不断凸显的时期。对此，如何应对这样一个复杂的环境，尤其是如何有序、有效的应对社会多元化所带来的矛盾和纠纷，不但考验着政府的公共管理能力，同时也为和谐社会的建设提出新挑战。针对纠纷解决，我国已基本形成了包括调解、和解、仲裁和诉讼等多形式、多途径的纠纷解决机制之外，然而，在此之外，还“游离”着一种重要的纠纷解决制度——信访制度。不容否认，由于信访的诸多特点，使得信访制度在运行中不断演化和变形，尤其是在公民权利救济方面，承担了不可忽视，却又相当尴尬的“重任”。对于信访制度及其问题的研究，通常在以下四个方面展开：第一，信访制度造成了那些问题；第二，造成问题的原因何在；第三，信访制度是存是废；第四，如何完善信访制度。其中，前两方面是分析问题，后两方面则是解决问题。问题分析是一个不断纠错、丰富积累的过程，解决问题则是一个选择的过程，而衔接这两个过程的“纽带”，则是对问题本身的认识。对信访制度来说，这个“纽带”便是如何定位信访的功能。本文认为，对于信访功能的认识和定位问题，关键在于澄清信访制度的救济功能，只有廓清其救济功能，信访制度的其他功能才可能有一个正确的“归宿”。而且，对于信访救济功能的讨论，必须要在行政法的视野下展开。

　　二、信访制度功能定位的迷思

　　信访制度的功能是什么？不仅关系政府以什么样的身份出现在信访纠纷当中，更决定了信访纠纷本身的性质。《信访条例》（以下简称《条例》）第1条规定：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”此条款表明信访制度当有三个功能：一、密切联系群众；二、保护信访人合法权益；三、维护信访秩序。但是，需要研究则是这三条表述所引出的三个疑问：第一，《条例》里所称的“政府”概念是指“大政府”还是指“小政府”？第二，既然是“保护”，是否意味着信访要提供一种救济？第三，“维护”信访秩序，依法信访，是否可以证明了信访乃是公民的一项应然或者说是漠视的基本权利，《条例》只是对该权利的行使加以规范而已？本文认为，要解决信访的功能定位问题，必须先回答这三个问题。

　　（一）“大政府”还是“小政府”——救济主体的问题

　　《条例》作为国务院颁布实施的行政法规，其对象自然应该是针对“小政府”的，是向代表行政权的各级人民政府及其部门机关作出的。但是，《条例》第15条显然破坏了这一基础性的要求，该条显示，对于国家权力机关和司法机关，公民亦可向其提出信访事项。由此可见，信访部门的设立显然超出了行政部门的范围。如此，一些地方人大常委会在参照《条例》制定该地方的信访条例或实施办法时，很轻易的就将“各级人民政府”替换成了“国家机关”。这样的逻辑显然把《条例》所称的政府视为了“大政府”。似乎所有的公权力机关都可设立信访部门或开展信访工作，而且医院、学校、国有企业等组织也进行效仿，设置了承办接信、接访事务的办公室、接待室、委员会等专门机构，并参照《条例》制定其活动办法。其结果是：信访部门无处不在，信访内容无所不包，问题复杂并解决困难，所以在实务和理论研究中不得不生造出诸如“涉诉信访”、“涉检信访”、“行政信访”等概念，以示区别。信访部门如何设立，不仅直接涉及到信访活动的范围，也决定了受理部门是否能够提供救济，以及提供什么内容的救济。因此，必须认真对待。 (来源：人民网-理论频道)