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行政审判视角下的土地权益保护———“土地权益的司法保护”论坛观点摘要(图)

来源:法制日报
2009年11月18日08:42

  董治良(海南省高级人民法院院长)

  随着改革的不断深入、农村市场经济的发展和城镇化的推进,现行农地制度自身的不足与缺陷逐渐显现了出来,成为当前农村土地纠纷大量存在的一个重要原因。因此,有必要对现行的农地制度进行改革,以适应形势发展的需要。

  2006年至2008年,海南法院系统共受理一、二审土地行政案件1708件,审结1679件,结案率98.3%。根据所统计的土地行政案件的纠纷类型、案由、处理结果等情况分析可知,当前涉农地行政纠纷大量存在,行政机关败诉率高,当事人争议大,服判息诉率低,难以真正实现案结事了。由此带来的法治启示是:一方面,大量的涉农地行政纠纷会影响政府在人民群众心目中的地位和威信,降低行政机关的公信力,甚至会激化官民矛盾,引发更大的争端,影响社会的和谐与稳定;另一方面,由于地方政府的压力,出于服务大局、促进地方经济发展的考虑,在个别案件上可能会出现法院依法审判与服务大局的矛盾,导致公众对司法公信产生质疑,动摇公众对法治的信仰和信心。

  人民法院作为国家的审判机关,应当充分发挥行政审判职能作用,正确处理适用法律与执行国家政策、地方政策的关系,努力实现法律效果与社会效果的有机统一。要坚持法制的原则性和灵活性相结合,法律标准与政策考量相结合,在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时,充分考虑行政机关为地方经济发展大局而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性,既要遵循法律的具体规定,又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。既要服务大局,也要服务民生,绝不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为。

  朱嵘(江苏省高级人民法院法官)

  在当前的土地征收行政审判领域,一方面争议各方矛盾尖锐、化解难度极大,另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮。各级法院不得不从司法克制及司法能动两个方向对行政审判的审查范围和强度重新定位,以使得手段与目标能够适应。因此,有必要在司法克制与司法能动之间寻求适当的平衡,运用灵活务实的司法政策,不断推动征收土地行政行为的法治化,促进征地行政争议的预防和化解。

  沈建(四川省成都市中级人民法院法官)

  土地资源蕴含的巨大利益与供求矛盾的凸显,土地纠纷和与之相伴而生的土地行政案件的数量近年来逐步上升,给土地行政案件的审理带来了不少的难题。

  我认为应当在行政审判中做好以下两项工作,一是加强与被诉行政机关的协调,建议其在今后的工作中规范其行政行为;二是加强土地行政案件中的和解工作,争取解决被征地农民的实际困难,充分维护其合法权益。

  土地行政案件的司法审查

  沈竞舟(云南省高级人民法院行政庭庭长)

  虽然宪法与法律赋予了人民法院对行政权力进行司法审查的神圣职责,但在林地纠纷行政案件中,根据行政诉讼法第五十四条的规定,人民法院的审判权限是极为有限的。法院在审理林地纠纷案件中无权直接将争议林地确权判决给当事人,当事人的实体权利最终还要由政府裁决。因此,法院即使作出撤销政府行政行为的裁判,对当事人的实体权利无法产生实质影响。按行政诉讼法第五十五条规定:人民法院判决被告重新做出具体行政行为的,被告不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

  一方面,在一些案件中,行政机关往往认为如改变了原裁决,将有失其权威性,因此常常出现人民法院裁判后行政机关不作为的情形;另一方面,经常会出现再次确权重复诉讼的情形,造成了审判资源与行政资源的浪费,也给当地人民群众的生产生活带来极大的不利影响。这其中的主要原因就是司法审查权责失衡,在现行体制下,这种权责失衡也许是不可避免的,需要立法进行完善。但是因为行政诉讼作为一种司法手段,具有权威性、最终性、正义性,在解决林地行政确权案件中具有不可替代的地位。

  殷勇(上海市高级人民法院行政审判庭庭长)

  城市发展建设步伐的加快需要更多土地资源的支持,同时“加快推进社会主义新农村建设,大力推动城乡统筹发展”的农村改革发展,又突出强调了合理利用土地和保护耕地的重要性。如何妥善处理好城市建设发展和土地开发利用之间的关系、如何依法有效地开展土地执法工作、打击土地违法行为,不仅是土地行政管理部门需要妥善解决的问题,也间接反映于法院行政诉讼案件的司法审查工作之中。土地类行政案件司法审查中若干典型问题包括,原告诉讼主体资格问题、举证责任及证明标准问题、行政机关超越职权问题等。人民法院公正合法地审理土地类行政诉讼案件,对于保护当事人的合法权益和国家土地资源,维护正常的土地行政管理秩序,保障土地的合理开发和利用,具有重要意义。

  土地征收纠纷的救济机制

  赵锋(北京市第一中级人民法院法官)

  近年来,基于各种土地权利产生的争议不断增加,为了保护土地所有者和使用者的合法权益,维护社会安定,保障生产发展,及时解决这些土地争议显得非常必要而迫切。我认为,权利关系的解读是作出正确裁判的关键,也是解决土地权利争议的必经途径。对此,我们应该从我国土地权利争议的性质入手,重点区分几类典型的土地争议,然后针对各自的权利关系特点,剖析解决我国土地争议的司法救济制度。

  张韵声(海南省海口市中级人民法院院长)

  土地闲置是经济发展受周期性影响的必然产物,也是国家城镇化建设过程中的衍生品。闲置土地首先表现出来的是土地所有者的自然权利,属于私权范畴,为私法所调整。在闲置土地处置问题上需不需要引入公权力对土地权利人私权的干预,有两种截然不同的观点。第一种观点认为,在闲置土地处置问题上应当充分尊重私权,尽量避免国家公权力的干预。另一种观点则认为在闲置土地处置问题上应当充分体现国家意志。国家公权利应当全力介入闲置土地的处置。我认为,人民法院审理闲置土地处置行政案件时的价值取向应当定位于关注土地权利人合法权益的同时,支持政府依法处置闲置土地,并以此达到土地权利人的私权与国家公权之间的协调。

  葛伟(江西省高级人民法院行政庭副庭长)

  面对流向法院的土地权属纠纷,司法工作在纠纷解决中的作用,主要通过当事人提起诉讼以行使审判权而发挥。但人民法院采用何种方式更契合我们这一历史时期土地权属纠纷形态的需要,更能化解此类纠纷,却非单一的审理工作所能涵盖。当事人因权属纠纷而到法院进行诉讼,从结果上看或许是为了得到一纸有强制力的裁判,但对于过程绝不仅仅是希望法官自我地制作出强制性判定。

  司法工作由当事人和法院构成的共同体来协作,在争议当事人与纠纷解决机制之间设立一座对话的桥梁。人民法院作为解决纠纷的一员主体,与其他主体围绕纠纷的有关信息进行对话与沟通,共同建立高效而公平、富有“人文关怀”的纠纷解决机制,从而做到案结事了、定分止争,是司法解决土地权属纠纷应当具备的观念。
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