邓聿文：对农地入市探索不妨乐观其成

　　近日，一则国土资源部酝酿农地入市以调控房价的消息搞得市场沸沸扬扬，甚至影响到了股市相关股票的走势。虽然该消息已被国土部门澄清，表示从未做出过类似表述，但我认为，农地入市终究是一个迟早要正视的问题，对地方有关农地入市的探索不妨乐观其成，当然不仅仅是为了平抑房价。

　　从理论上说，农地入市是能够有效降低房价的。目前城乡分割的土地政策和开发商拿地后的二次囤积及垄断，是导致土地供应紧张和房价上涨的重要原因。农地流转放开后，可以大大增加土地的供应量，打击开发商的囤地行为，并拉低土地出售的成本。从实际来看，也有开放农地入市的必要。目前，在长三角、珠三角等经济发达地区，集体土地的私自流转已非常普遍，例如，调查显示，在珠三角地区，通过自发的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%。原因自然是土地转让存在着巨大的增值空间。但对政府来说，由于集体土地是经由非公开渠道流入市场的，它既不能获得应有的土地增值收益，也无法掌握土地供应的实际情况，在制定每年供应计划时难免会出现偏差，造成房地产市场供应量的不可预见性；同时，也增加了政府调控整个房地产市场的难度和农村集体土地管理秩序的混乱。因此，与其无效防堵，不如有效疏导，使隐形的市场走向公开化，通过规范流转实现土地的市场价值。

　　另一方面，2007年国家颁布施行的《物权法》将“禁止城镇居民在农村购置宅基地”修改为“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，这明显是为农地入市特别是农村宅基地的流转进行制度变革留出了可探索的法律空间。

　　尽管农地入市从长远而言可以有效平抑房价，但就当下情形来说，农地入市更大的意义在于赋予农民实质性的土地产权，并由此重构农民和政府的关系。这点比单纯的平抑房价更重要。

　　众所周知，农村集体土地要想流转，目前唯一的合法路径便是通过征地转换为国有土地。在农民没有土地所有权的情况下，加之征地的过程缺乏民主和监督，各级政府和官员都可以种种理由甚至根本不必找什么理由，就取消农民的土地使用权，或重新分配，或将土地另行承包给他人，或将土地出售中饱私囊，等等。总之，农村集体土地如何流转基本是由地方政府说了算。这就是在农地流转过程中为什么大量出现侵犯和掠夺农民权利现象的原因，也是农民长期贫困的根源。因为农民没有对集体土地的处分权，也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。

　　所以，允许农地直接入市，其对农民的产权意义不容估量。尽管农民还无法拥有法律意义上的土地所有权，但农民事实上已获得了土地的产权——因为对产权来说，最重要的就是其处置权。农民能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判，以自己的意愿出让集体建设用地，并获得土地的增值收益，表明农民有对土地的处置权，实际上也就成了土地的真正主人，以后政府或者开发商征地就得跟农民来谈判了。可以想象，由于每个人都是自己利益的最佳判断者，这样不仅维护了农民的合法权益，减少因征地而带来的社会矛盾，维护了社会稳定，也使得土地价格能够正常反映市场供求状况，为政府制定征地补偿标准提供参照系，进而促使城市化、工业化以及农业规模经营健康发展。

　　当然，对地方政府而言，这不一定是好消息，因为农地入市意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少。在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场农民与政府的利益博弈。另外，农地入市上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护之关系，以及如何从制度上确保农地入市经绝大多数农民同意等等。这些问题都会影响到农地入市能否展开，需要我们找出恰当的办法去解决。

　　据悉，浙江明年将在全省范围内推广农村集体建设土地入市，并逐步实现与城市国有土地“同地、同价、同权”的健康流转模式。这个传说是造成上述国土资源部酝酿农地入市消息的来源。不管浙江明年是不是真的推广农地入市，我认为此种流转模式可以成为未来我国推行农地入市的一个参考范本，它的核心是，将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，从而大大提高土地经营效益。

　　就大的方向而言，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地所有制不同来制定土地管理政策。今后农村集体土地，包括农民的宅基地、公益性用地被国家征收的，要足额补偿；非公益用地直接进入建设市场，按照市场价格等价交换，并在国家、开发商、用地人、居民之间合理分配。改革开放以来，我国村庄用地从1978年的7000多万亩增加到了27000多万亩，而农村人口却减少了6000多万人；城镇用地从2000多万亩增加到7000多万亩，却转移了4亿多人口。因此，国家应积极推动撤小村并大村、撤村并镇，出台有利于村民集中集约居住以节约并整备土地资源的政策。同时，为减少地方政府对农地入市的干扰，可采取税收形式使地方政府间接参与集体土地收益的分配，以弥补其部分损失。

　　据悉，浙江明年将在全省范围内推广农村集体建设土地入市，并逐步实现与城市国有土地“同地、同价、同权”的健康流转模式。这个传说是造成上述国土资源部酝酿农地入市消息的来源。不管浙江明年是不是真的推广农地入市，我认为此种流转模式可以成为未来我国推行农地入市的一个参考范本，它的核心是，将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，从而大大提高土地经营效益。

　　就大的方向而言，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地所有制不同来制定土地管理政策。今后农村集体土地，包括农民的宅基地、公益性用地被国家征收的，要足额补偿；非公益用地直接进入建设市场，按照市场价格等价交换，并在国家、开发商、用地人、居民之间合理分配。改革开放以来，我国村庄用地从1978年的7000多万亩增加到了27000多万亩，而农村人口却减少了6000多万人；城镇用地从2000多万亩增加到7000多万亩，却转移了4亿多人口。因此，国家应积极推动撤小村并大村、撤村并镇，出台有利于村民集中集约居住以节约并整备土地资源的政策。同时，为减少地方政府对农地入市的干扰，可采取税收形式使地方政府间接参与集体土地收益的分配，以弥补其部分损失。 (来源：中国经营报)