许崇德：澳门基本法起草适用了民主协商精神(图)

图为大会现场。新华网 尤亮 摄

　　
　　中国人民大学教授、原澳门基本法起草委员会许崇德讲话。新华网 尤亮 摄

　　[原澳门基本法起草委员会委员、中国人民大学教授许崇德]尊敬的各位领导，各位嘉宾，同志们，朋友们！十年以前，中华人民共和国澳门特别行政区成立，澳门基本法开始实施，这是中国人民的盛事，也是世界人民的盛事，值得隆重纪念和庆贺。澳门基本法是继香港基本法之后又一个创造性的杰作，是一部具有历史意义和国际意义的法律。它的制定过程呈现出了许多优点和特点。今天，我想就当年澳门基本法起草中的民主协商精神作一些简单的回顾。

　　澳门基本法起草委员会成立于1988年9月，由48人组成。其中内地委员26人，澳门委员22人。两地委员由于出生和成长的环境不同，所受的教育和经历不同，因而对许多事物的认识往往不尽相同。即使在内地委员与内地委员之间，以及澳门委员与澳门委员之间，所持观点和提出的主张也往往互相矛盾，甚至是南辕北辙的。而草委会是个集体，为了发挥集体智慧，调动大家的积极性，每一个成员都有平等的发言权，都可以畅所欲言，不受任何限制。

　　但是分歧必须达成共识，意见必须最后统一，这样才能制作成基本法的条文。实际上，在意见纷纭、各持己见的时候，想要达成一致，只有两种办法：一种是以投票表决的方式解决问题；另一种是以民主协商的办法求得意见的统一。基本法的起草历时四年半，大会小会开了不下八十多次，争论的问题很多，起草委员会坚持的工作方法不是简单地用少数服从多数的表决方法，而是人人畅所欲言，各抒己见，遇到分歧就反复讨论，发扬民主协商、互谅互让，甚至耐心等待的作风，使分歧不断缩小，达成共识。

　　虽然到了最后基本法草案的每个条文都在草委会全体会议上以三分之二以上多数票通过，但这也是充分发扬民主协商精神之后的结果。

　　下面略举几个事例，来说明当初是怎样通过协商来达成一致的：（一）关于澳门的土地问题。多数委员主张规定土地国有。有些委员提出，澳门境内有少量土地是属于居民私有的，而且他们手中还持有地契等产权证明文书。如果基本法规定土地国有，则势必会剥夺了这部分人的财产，侵犯了他们的权益，不利于社会稳定。

　　这个问题经过充分协商，最后把基本法第7条写成“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有”，并在基本法第145条中增写了“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务，在不抵触本法的前提下继续有效，受澳门特别行政区的承认和保护。”这样，既坚持了土地国有的原则，又照顾到了一部分居民的特殊利益。

　　（二）关于当选行政长官的资格问题。有的委员主张仿效香港的做法，规定必须在外国无居留权作为参选和当选行政长官的条件。但另有的委员却不同意这样规定。理由是当年英国在撤离香港前夕，曾给予五万户约二十二万香港人以居英权。而澳门则并没有这样的情形。所以不必仿效香港。两种不同主张的委员在讨论中，又各自提出许多其他的理由，一时相持不下。

　　经过反复交流，切磋协商，结果大家同意现在的第49条的写法，即“行政长官在任职期内不得具有外国居留权”。至于其他的职位包括主要官员、立法会主席、终审法院院长以及检察长等，都不作限制性规定。

　　（三）关于民用航空问题。有的委员提出，应该比照香港基本法那样，具体规定澳门的民用航空事业。但有的委员不同意这个意见，认为当时澳葡政府刚刚在筹划削山填海，建造民用机场。另一方面，珠海也正在筹建国际机场。如此密集的布局，中央人民政府是否能批准澳门发展民用航空事业，尚在未定之天。即使将来有可能实现，目前也无法预测将来的民航管理制度应该是怎样的。所以基本法不必也不可能对此作出具体规定。

　　以上不同意见经过反复协商，并考虑到了各种客观情况，最后基本法写了一条原则性的规定，即现在的第117条：“澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。”

　　（四）关于博彩业问题。有部分起草委员认为，基本法不应该确认澳门为世界三大赌城之一的地位，使它发展为东方的拉斯维加斯。因为澳门回归之后属于社会主义中国的一部分。赌城与国家体制不符。但另有委员则认为博彩业是澳门的支柱产业，对澳门的发展贡献极大，应该写进基本法加以保护，这不仅有利于经济繁荣，而且并不违背“一国两制”的基本精神。

　　讨论结果，大家还是同意写进基本法。但是有的委员却反对在庄严的基本法里出现“赌博”或者“博彩”的字眼。后来经过协商，大家认为用“旅游娱乐业”的名称加以包装，比较妥善。这就形成了现在第118条的写法：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”

　　（五）关于澳门区旗区徽图案的问题。澳门区旗区徽的设计是以发扬民主，向社会人士广泛征集图案的方式进行的。当时共收到应征稿件782份，想要在其中挑选出大家满意的图案，决不是容易的事。首先要解决的是颜色问题，经过争论，确定用绿色。这是因为它如果同红色的国旗以及红色的香港区旗紧挨着竖立在一起的时候，相对地会醒目一些。其次要解决的是图案的内容问题。有人提出须有五星以示“一国”，这倒没啥争论。

　　至于怎样反映澳门的标志性特点，这个问题意见可就多啦。有的说要莲花，有的说要大桥。有的要海水，还有的要灯塔，要大三巴、妈阁庙等等，不一而足。最后协商的结果是，在应征稿件的基础上，另请画师加工绘制。这就是今天大家看到的画有五星、莲花、大桥、海水图案的美丽而大方的澳门区旗和区徽。

　　以上举出的几个事例表明，起草委员会在遇到意见分歧的时候，一般地不用那种多数压倒少数的表决方式，而是耐心细致地摆事实讲道理，通过充分的民主协商过程，把分散的观点集中起来，使分歧的意见归于统一。这种方式做起来虽然精力要多付出一点，时间也许要多花费一点。但实践表明，它毕竟是唯一能够做到使各个方面都感到满意的方式，因而是一条成功的经验。

　　在基本法起草过程中形成和使用的这条经验，也为回归后的特别行政区所肯定和接受。澳门特区的一系列工作，例如，2008年对三项选举法的修订过程、2009年《维护国家安全法》即23条立法的过程中，都有意识地适用了民主协商精神，收到了很好的效果。希望这个精神今后能在澳门特别行政区的各项相关的工作中不断保持并发扬光大下去。谢谢大家！