学者建议修改拆迁条例 对官方回应不抱太多希望

沈岿

　　《拆迁条例》违宪？北大五学者建议修改

　　学者建议出台《房屋拆迁法》，推动依法拆迁

　　本报驻京记者 郭天力/文

　　从湖南嘉禾政府强制拆迁多名百姓被捕，到重庆“最牛钉子户”与政府强硬对峙，再到成都金牛区被拆迁户点火自焚，在中国城市化的道路上，政府与被拆迁户顶牛事件屡屡见诸报端，最终的结果往往是铲车得胜。而我国自2001年11月1日起开始施行的《拆迁条例》，也在现实中被不断地扭曲。

　　日前，北京大学法学院的五位学者：姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星和陈端洪以公民建言的形式致函全国人大常委会，建议废止或者修改已经实行8年之久的《拆迁条例》。这五位学者认为，该条例不仅与当前形势不匹配，更与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，导致城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。

　　北大五学者求解拆迁难

　　“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。2004年下半年以来，湖南省嘉禾县在珠泉商贸城项目建设中，打出这样的“雷人”标语，以行政命令搞强制拆迁，多名抵制拆迁者被捕入狱。强制拆迁事件首次进入了大众视野。

　　2007年，“最牛钉子户”吴苹在和重庆市政府部门的拉锯战中笑到了最后。但吴苹的幸运没有在接下来的几起“钉子户事件”中得到复制：上海的被拆迁户女主人潘蓉在屋顶拿燃烧瓶和当地政府组织的拆迁队对峙，对峙事件尚未偃旗息鼓，成都金牛区一位女企业主唐福珍面对强拆，把汽油泼在自己身上，点火自焚……

　　现实社会中风起云涌的拆迁在网络上得到了强烈折射。如今，在百度上键入“拆迁”二字，你会发现，排在搜索结果前列的大都是一些拆迁公司的广告。拆迁者能否让被拆迁者顺利地走出世代居住的家园，俨然成为一门高深的学问，一个方兴未艾的产业。

　　一起又一起事件在冲击着大众视野时，也让我国的拆迁法规颇显尴尬。12月7日，北京大学法学院五位学者以公民公开信的形式致函全国人大常委会，建议废止或修改自2001年11月1日开始施行的《拆迁条例》。这五位向全国人大建言的学者是：姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星和陈端洪。虽然身在象牙塔，但他们长期以来一直关注中国的公权状况，热心公益。在成都金牛区自焚事件爆发不久，他们将产生已久的想法起草成文，并委托媒体公布于众。

　　“上世纪90年代以来，我国的城市化进程明显加快，大量的老旧房屋被拆，引发了很多问题，甚至是暴力和群体性问题。我们认为，个案背后，存在着制度性的问题，这些制度性的问题不能厘清，拆迁暴力事件将难以避免。”北京大学宪法行政法研究中心副主任、五名联名学者之一的王锡锌向本报记者表示，这是他们五人向全国人大常委会发出建议书的初衷。

　　现行《拆迁条例》三处违宪？

　　昨天，北大法学院副院长、同时也是五位联名学者之一的沈岿向本报记者转发了这份建议书全文。文中称，国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《条例》”)，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。立法机关应以法制协调统一原则为基础，对《条例》进行审查，以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。

　　王锡锌表示，依据《立法法》第90条第2款赋予公民的权利，北大法学院五位学者郑重提出请求全国人大常委会对《条例》进行审查的建议。具体依据和理由是：

　　一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，而《条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。

　　二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。

　　三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

　　五位学者认为，《条例》自2001年颁布施行起，历经8年，在经济、社会发展过程中发挥了其应有作用，但其原有框架已经不再适应宪法、法律以及经济、社会的巨大发展。如确认《条例》有关条款确实与宪法、法律相抵触，应依据《立法法》第88条予以撤销，或根据《立法法》第91条，由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》自行修改。

　　此外，他们还请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究，在条件成熟时尽快出台土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法，统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。

　　化解拆迁矛盾，让城市化健康推进

　　一方面是中国城市化在深度和广度上不断推进，其最明显的标志就是高楼大厦和漂亮的绿化，它们对城市中的黄金地段充满觊觎；一方面则是低矮杂乱的城中村和棚户区占据着城市发展的好地段，而那里的居民物权意识空前高涨。当政府或者开发商的补偿不能满足他们的需求时，矛盾就产生了。

　　但学者们认为这样的矛盾并非不可调和。在事关公益面前，理顺拆迁过程中的条条框框，阳光拆迁，合理补偿，城中村和棚户区的改造便不会遇到太大的阻力。

　　清华大学教授秦晖在一篇文章中介绍过拉美国家在改造棚户区时的情形。那里的城市中心不像中国都是光鲜的楼宇，而是遍布“有碍观瞻”的贫民窟。“难道那里的开发商不知道地段的重要？”中国人难免会产生这样的疑问。拉美的开发商会瞪眼睛回答：“你们真是有本事啊，怎么能够把他们搞走？”于是开发商不得不到角度极大的坡地上开发房子。秦晖同时还讲到了法国巴黎在19世纪民权运动偃旗息鼓时，借助大权在握的巴黎市长奥斯曼强势推进城市拆迁，将近一半的巴黎建筑被夷为平地，重新修建起富丽堂皇的楼宇。秦晖意味深长地表示，中国目前的城市化没有“拉美化”的风险，却有“奥斯曼化”的倾向，这需要引起高度关注。

　　对话沈岿：

　　在发展速度与社会公平之间，到了倾向后者的时候了

　　北大学者上书是如何产生？他们对当前各地的拆迁形势又有哪些判断，本报记者昨天采访了建言书倡议者与定稿者沈岿教授。

　　燕赵都市报(以下简称“燕”)：这五位学者都是法学院的知名学者，不知道是谁最先提出向人大常委会写信建言？

　　沈岿(以下简称“沈”)：是我。

　　燕：您提出之后，法学院同仁是什么态度呢？

　　沈：都很支持。上周二，我看了成都被拆迁户自焚的新闻后，将平时对这一话题的思考，给同事王锡锌教授说了，王锡锌深表赞同，在当天做客央视新闻1+1节目中提到了。之后我们让法学院不同研究方向的四位博士生起草了建言书，之后由我做最后定稿。姜明安、钱明星和陈端洪三位同仁也对此表示赞同，一起在建言书背后署名。其中，钱明星老师在当年制订《物权法》时就考虑过将与此相关的《拆迁条例》进行修改，但因为种种原因未能成功。

　　燕：在城市化过程中，不可避免地要拆迁一些老旧的棚户区和城中村，很多拆迁中的矛盾都发生在这一块。您认为如何化解这些矛盾？

　　沈：棚户区和城中村的拆迁应该只算拆迁的一个方面，并不是全部。首先我觉得很多居住在城中村或者棚户区的人本身就渴望拆迁，因为大多数人都希望居住在一个各方面设施完善的环境中。拆迁是他们所乐见的。但我们非常遗憾地看到，当有人拿着燃烧瓶对抗拆迁时，我们很难相信，这怎么可能发生在和平社会里呢，难道拆迁必须要闹到你死我活的地步吗？拆迁过程中，不可否认可能的确存在一些漫天要价、狮子大开口的现象，不过也要分析他为什么要如此，是不是他的一些别的合理的诉求被压制了，于是他就拿不拆迁来作为解决问题的条件？同时，如果我们的政府在安置政策上，能多多考虑这部分中低收入阶层的现实，将他们安置在配套设施更齐全的好地段，而不是将他们赶到遥远的城郊。总之，将补偿等问题在拆除他们的房屋之前解决，而不是之后。

　　燕：如果真如五位学者所愿，拆迁条例废止或者得到了修订，您认为这会不会将避免各种极端事件的发生？

　　沈：我认为如果把征收、补偿、拆迁各个环节都最大限度地加以规范，当然可以减少。

　　燕：如果工作很阳光，也很到位，仍然有人拒绝拆迁，对这部分人，是否决这个项目还是强制拆迁？

　　沈：我们的制度设计不可能杜绝所有情况的发生，这样的情况也有可能存在。一旦出现这种问题，政府也并非毫无办法。如果这个项目得到了大多数人的认可和欢迎，还有人拒绝拆迁的话，那么强大的舆论压力也会让他受不了。他仍然不拆，那只有借助于法院，通过公正的第三方，强制拆除。

　　燕：您认为目前我国的拆迁领域问题频出，是不是我们的城市化进程中工作做得有些毛草，有点急功近利？

　　沈：不可否认，中国正在城市化的加速阶段，拆迁包含各种层面的问题，比如招商引资、提高人居环境、改变城市面貌、“保八”任务等等。但是我觉得，目前中国的发展速度有点太快，很多地方政府对“土地财政”过分依赖。我觉得我们发展的步子可以稍微放缓一些。在发展速度与社会公平之间，到了倾向后者的时候了。

　　燕：您对人大常委会的反馈有什么期待吗？

　　沈：当然想得到人大常委会的直接反馈，但是目前还没有。不过我个人不抱多少希望，因为2003年，广东孙志刚案时，我们法学院三位博士上书人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查。但是我们的学生什么也没有得到。虽然不抱希望，但是还是想引起社会的关注，让拆迁悲剧不再重演，让社会这个有机体更加健康。