政府采购改革路线图：“西医”变“中医”

　　如果说国办发[2003]74号文是从基本组织框架入手推动政府采购改革，那么国办发[2009]35号文则是从机制入手着眼解决政府采购发展的深层次问题

　　开栏的话：2009年，让世界颤抖的经济寒潮，也让人对政府采购寄予无限期望。不寻常的一年注定成为考验与磨砺政府采购的关键一年，也注定会在政府采购改革和发展之路上留下深深的足迹。年末收尾之际，本报特开辟“2009政府采购十大关键词”专栏，回首2009年政府采购留下的深刻印记。

　　年初，一份发自于国务院办公厅的指导性文件左右了2009年及今后的政府采购工作走向。2009年4月10日，《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（简称“国办发35号文”）的发布，意味着进入改革发展关键期的政府采购已经勾勒出了一份全新的路线图。同2003年国办发[2003]74号文一样，国办发35号文的面世也引发了政府采购领域学习和贯彻的热潮，但是变化了的时代发展任务决定了这份路线图的影响力将远远超越前者。

　　发展关键期的路线图

　　上一次国务院办公厅就政府采购改革发布全面性的指导性意见，还是在6年之前。

　　2003年8月，一份《财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发[2003]74号）以国务院办公厅的名义转发，从而吹响了《政府采购法》实施后全面推进政府采购制度改革的号角。此后，以实施《政府采购法》、落实管采分离等为主要内容的改革在全国各地相继铺开。

　　按照该文件要求，隶属于行政部门的集中采购机构应于2003年年底以前与所属部门分离。当时，有专家评论说，这是典型的“手术刀”式的改革举措，“手术刀”所到之处，尽是“骨肉”分离。以至于在当年剩下的不足4个月的时间内，政府采购监管部门与执行机构“分家”成了各地的一种流行现象。

　　关键时期自然需要关键手段。众所周知，2003年是我国《政府采购法》的实施元年，也是我国政府采购全面推进改革的关键一年。诞生在这种改革关键期的国办发[2003]74号文，自然地契合了改革的形势和要求。而国办发[2009]35号文的发布，同样遵循了这种“规律”。

　　2009年，作为政府克服经济衰退的主要手段之一，政府采购在稳定经济上发挥了不可替代的作用。“政府采购不仅是政府应对经济危机的重要措施，而且在我国经济社会发展进程中还将继续发挥作用。”这已经成为业内专家的共识。跳出自身领域拘囿，加速实现同整个经济和社会的融合，政府采购在面临这种诉求的同时，还要解决改革过程中一系列“后遗症”和“并发症”。而国办发[2009]35号文正是将目标锁定在了这些深层次的问题。

　　“西医”变“中医”

　　相比于国办发[2003]74号文，国办发[2009]35号文显得有几分“温和”，很难让人再嗅到“手术刀”的味道。然而，风格上的变化不代表2009版路线图退步了，相反却反映了政府采购改革任务和重心的改变。

　　对于文件所提出的“7个坚持”，中国工程院院士、中国科学院计算技术研究所研究员倪光南、国际关系学院院长刘慧、中央财经大学财经研究院院长王雍君、中央财经大学财政学院院长马海涛、中央财经大学政府管理学院教授徐焕东、南开大学法学院教授何红锋、中国人民大学商法研究所所长刘俊海等专家学者纷纷做出专业的解读。

　　在这些专家看来，如果说国办发[2003]74号文是从基本组织框架入手推动政府采购改革，那么国办发[2009]35号文则是从机制入手着眼解决政府采购发展的深层次问题。用一句通俗的话来解释，以前是“西医式疗法”，现在则变成了“中医式疗法”。

　　以管采分离为例，国办发[2003]74号文解决了“器官移植”的问题，但是“器官不兼容”的问题随后出现，并成为了困扰各地实践的重要问题。显然，在这种情况下，政府采购面临的是如何理顺各部门、机构间沟通运行经络的问题。

　　对此，国办发[2009]35号文开出了“疗法”：加强政府采购监督管理与操作执行相分离的体制建设，进一步完善财政部门监督管理和集中采购机构独立操作运行的机制。

　　通过完善机制来理顺关系，这是典型的“中医”疗法。徐焕东教授在解读该条时说，强调管采分离并不等于强调“两张皮”，不是形成二者相互割裂、互不相干甚至互不买账的对立关系。恰恰相反，虽然管理和操作分开，但实现采购科学化的目标是统一的，采购从预算编制、采购实施、合同授予、履约验收等过程是统一的。分离实质是为了更高综合目标的统一。

　　管采分离只是一个方面，在政府采购实践过程中所暴露出的比较突出的“病症”，国办发[2009]35号文也试图能从机制建立上来解决问题。比如，针对个别单位规避政府采购的现象，提出坚持应采尽采，进一步强化和实现依法采购。针对部分政府采购效率低、价格高的问题，要求建立各种采购方式下的政府采购价格监测机制和采购结果社会公开披露制度，实现对采购活动及采购结果的有效监控。要求集中采购机构要科学制定价格参数和评价标准，建立政府采购价格与市场价格的联动机制。针对监督处罚不到位的问题，提出要加快建立对采购单位、评审专家、供应商、集中采购机构和社会代理机构的考核评价制度和不良行为公告制度，引入公开评议和社会监督机制。针对政府采购队伍建设问题，提出建立系统的教育培训制度，研究建立政府采购从业人员执业资格制度。

　　影响力在于长远

　　国办发[2009]35号文正式发布后，各地区、各部门相继掀起了一股学习热潮。比较典型的是上海市政府采购中心用2个月的时间组织开展了专门的学习调研。在学习消化的基础上，各地大都以文件精神为主导，量身定做了地方版的“导航图”，对一些原则性的意见做出了不同程度的细化。

　　地方的热捧让国办发[2009]35号文一时成为了政府采购的“时尚”用词。但是，在集体的热议声中，也夹杂着一些刺耳的声音。有个别人甚至评价说，文件中“研究完善”、“进一步完善”等此类措辞，总让人觉得有点“缺钙”。

　　特别是在政策功能层面，国办发[2009]35号文提出的“坚持政策功能，进一步服务好经济和社会发展大局”在大多数人眼里基本上属于老生常谈的东西，以至于很多地方只是“跟在屁股后面喊口号”，而鲜有解决问题的办法。

　　“政府采购政策功能的实现源于政策目标的切实可行，然而从我国这几年的实践中不难发现，有关促进政府采购政策功能实现的法规、办法往往只是一个原则性的、框架性的规定，缺乏可操作的配套细则。”在解读文件时，马海涛教授表示了自己对政策功能可执行性的担忧。

　　显然，在专家眼里，这份路线图描绘出的只是原则性的轮廓。一部中央的指导性文件，基本上只是提出一般性的要求，不可能特别细化，细化规定的工作是各地方需要根据本地区的实际情况来进行。

　　这就意味着，与国办发[2003]74号文的立竿见影不同，国办发[2009]35号文的影响力取决于地方贯彻落实的效果。

　　记者注意到，在刚刚获得通过的《广东省实施〈政府采购法〉办法》里，国办发[2009]35号文首次明确提出的集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，已经被明文载入。

　　这是国办发[2009]35号文对政府采购实践发生实质作用的一个开始，而这个过程将是持续渐进的过程。（赵家旺） (来源：《中国财经报》)