水源保护全覆盖实施分级管理

　　2009年12月10日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过了《上海市饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》），将于2010年3月1日正式施行。现行的《上海市黄浦江上游水源保护条例》届时将同时废止。

　　《条例》共五章三十四条，在《水污染防治法》的基础上，根据该市实际，将《条例》的调整范围扩大为全市饮用水水源，同时在饮用水水源保护生态补偿制度，饮用水水源保护区管理，船舶、码头污染防治，畜禽、水产养殖管理，农药、化肥面源污染防治，违法单位的法律责任等方面作出了明确规定。

　　目前，该市环保局已会同有关部门就《条例》的贯彻实施工作进行了研究，拟定了《条例》的实施意见，待报市政府批准后实施。

　　解读之一：

　　水源保护全覆盖，保护区管理要求进一步强化

　　适用范围覆盖全市所有饮用水水源，中小型饮用水水源也纳入保护范围

　　长期以来，黄浦江上游水源保护区是我市唯一的饮用水水源，原1985年市人大通过的《上海市黄浦江上游水源保护条例》也仅适用于黄浦江上游饮用水水源的保护。近年来，上海市饮用水水源的供水格局发生了较大调整，根据该市“两江并举，多源互补”的供水格局规划，2010年后黄浦江上游以外的其他饮用水水源将承担全市约70％的供水量，陈行水库已经投入运行多年，其他饮用水水源的建设和开发正在进行。因此，2009年12月10日由市人大常委会通过并将于2010年3月1日起施行的《上海市饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》规定“本条例适用于该市行政区域内饮用水水源的保护及其相关的管理活动”，保护范围从原来的黄浦江上游拓展为全市所有的饮用水水源，包括规划的四大饮用水水源（青草沙、陈行水库、崇明东风西沙、黄浦江上游）。

　　另外，根据供水格局规划，该市自2003年以来积极推进供水的集约化，计划2015年前关闭所有中小型饮用水水源地，完成该市供水集约化目标，实现饮用水源集中保护和有效保护。在推进供水集约化的过渡期，《条例》中明确将中小型饮用水源地也纳入保护范围，并明确了保护要求。

　　对饮用水水源保护区实施分级管理

　　《条例》根据《水污染防治法》对饮用水水源保护区分级保护的管理要求，规定“饮用水水源保护区分为一级保护区、二级保护区，并可视实际保护需要，在饮用水水源保护区外划定一定范围的准保护区。”并规定，四大重点饮用水水源保护区的划分，由市环保会同有关部门和区县政府提出划分方案，报市政府批准；其他饮用水水源保护区的划分，由区县政府提出方案，报市政府批准。目前，该市四大重点饮用水水源保护区的划分技术方案已完成，报市政府批准后将与《条例》同步实施。

　　水源保护区内实行严格的管理措施

　　《条例》在上位法基础上，根据该市实际情况对饮用水水源保护区管理要求作了进一步细化和完善。

　　对水源一级保护区，实施最严格的管理措施。由于一级保护区区域面积相对较小，对饮用水水源的保护最为关键，因此《条例》采取了最为严格的保护措施，规定“除黄浦江上游饮用水水源外，该市对饮用水水源一级保护区实行封闭式管理”，禁止进行任何可能污染饮用水水体的活动。由于黄浦江上游水源保护区是该市航运的“黄金水道”，暂时无法实施封闭式管理，也明确了严格的管理要求。《条例》对在饮用水水源一级保护区内，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，还规定“由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭”，以彻底消除一级保护区内的污染隐患。

　　对水源二级保护区，除按照《水污染防治法》规定禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目外，还要求市和区县人民政府应当在饮用水水源二级保护区内，组织建设污水收集管网。并明确对已建成的排放污染物的建设项目，由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭。

　　对水源准保护区，《条例》除按照《水污染防治法》规定“禁止新建、扩建污染水体的建设项目或者会增加排污量的改建项目”外，还规定在饮用水水源准保护区内，污染物排放应当符合该市饮用水水源准保护区污染物排放标准和总量要求。

　　此外，《条例》还对保护区内船舶运输、码头装卸污染防治，畜禽、水产养殖管理，化肥、农药的使用等作出了严格规定。

　　解读之二：

　　全力防控环境风险，突出面源污染控制

　　强化码头、船舶污染防治

　　目前该市饮用水水源保护区和准保护区内仍设有较多码头和含浮吊船。货物在码头装卸过程中，时常发生散落水体的现象，特别是危险品的散落将会严重污染周围水体，影响饮用水安全。为了防止货物在码头装卸过程中污染饮用水水源，2009年12月10日由市人大常委会通过并将于2010年3月1日起施行的《上海市饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》对饮用水水源保护区内码头的管理作了具体规定“饮用水水源二级保护区和饮用水水源准保护区内，禁止新建、改建、扩建危险品装卸码头。在饮用水水源二级保护区内，已经建成的危险品装卸码头，由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭。”对饮用水水源二级保护区或者饮用水水源准保护区范围内的码头，要求“港口经营单位应当采取污水纳管以及防止货物散落水体等污染防治措施”。

　　另外，黄浦江、长江作为该市航运的两大“黄金水道”，航运功能发达，危险品货物运输船舶较为频繁，船舶运输过程中安全事故时有发生，对饮用水水源保护带来严重威胁。为了减少船舶运输事故对饮用水水源的影响，《条例》对防治船舶污染饮用水水源问题，根据饮用水水源保护区的等级，分别作出禁止通行和限制通行的规定，并明确了船舶通过饮用水水源保护区的具体污染防治要求。考虑到黄浦江和长江属于水上交通的重要通道，禁止船舶在所有的水源保护区和准保护区内通行尚不具备条件，因此，《条例》在保证饮用水水源安全的同时，统筹考虑了船舶运输的需要，将船舶禁止通行的范围限定在青草沙、陈行水库、崇明东风西沙饮用水水源一级保护区内。对黄浦江上游水源以及其他饮用水水源的保护区和准保护区，仅对装载国家禁止运输的危险化学品以及危险废物（除废矿物油以外）的船舶作出禁止通行的规定。

　　严控畜禽、水产养殖活动，限制农药、化肥使用，强化面源污染防治

　　《条例》根据保护区的等级对畜禽、水产养殖分别作出了禁止性和限制性的规定。除一级保护区内禁止一切与水源保护无关的活动外，二级保护区内禁止设置畜禽养殖场，水源准保护区内禁止新设规模化畜禽养殖场，饮用水水源准保护区内现有畜禽养殖场应当实施粪便生态还田，或者用以生产沼气、有机肥料等，以减少对水源的污染。同时，在黄浦江上游饮用水水源保护区中的淀山湖、元荡以外的二级保护区以及饮用水水源准保护区内从事投饵养殖的，养殖单位或者个人应当合理投饵和使用药物，防止污染饮用水水源。

　　针对当前化肥、农药的使用对饮用水水源保护区的面源污染，《条例》也对此作出了限制性的规定，要求在饮用水水源二级保护区和准保护区内从事农业种植，应当开展测土配方施肥，使用有机肥料和生物农药，减少使用化肥和化学农药，防止污染饮用水水源。

　　解读之三：

　　加大执法检查和应急管理，强化违法责任追究

　　强化监测执法和应急管理

　　饮用水水源保护区域的分级管理制度的有效执行，有赖于一整套监督管理制度的贯彻实施。基于此，2009年12月10日由市人大常委会通过并将于2010年3月1日起施行的《上海市饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》规定由环保、水务部门对饮用水水源保护区的水质进行实时监测，并建立水质监测信息系统；同时，明确全市饮用水水源水质信息的汇总和发布工作由市环保部门承担。同时，对原水供水企业，也明确要进行水质实时监测，发现异常情况立即向环保、水务部门报告。

　　另外，当前饮用水水源污染事故时有发生，严重影响饮用水水源的水质和城市供水安全。为此，《条例》在《水污染防治法》相关规定的基础上，还规定了该市饮用水水源污染事故发生后各相关单位的应急工作程序，明确事故单位向环保部门或者应急联动机构报告，由市应急联动机构或者市环保部门启动饮用水水源污染事故应急预案；并明确由政府有关部门组织备用水源或者采取其他饮用水应急供应措施，以确保市民饮水安全。

　　强化违法单位法律责任

　　《条例》对违法行为设定的法律责任，本着不以罚款为目的，重在纠正违法行为，从源头上解决问题的原则来设定。如《条例》中对违法设置固体废物、危险废物、生活垃圾贮存、堆放、处置场所，违法设置畜禽养殖场，违法设置码头等违法行为，强调由相关主管部门报请人民政府责令限期关闭或拆除，以彻底消除违法行为的发生源。

　　《条例》还要求市和区县环保部门加强对饮用水水源保护区范围内污染物排放情况的监督检查，发现污染饮用水水源的污染源，应当责令排污单位停止污染物排放。针对排污单位不执行环保部门要求，拒不停止排放污染物的情形，《条例》规定“市或者区县环保部门可以报请同级人民政府批准，采取措施予以停产或者关闭，相关供水、供电、供气等单位应当予以配合”，以确保饮用水水源安全。

　　对于造成饮用水水源污染的，《条例》还规定除依法进行处罚外，进一步明确了造成饮用水源污染当事人的消除污染的责任，规定“由环保部门责令当事人消除污染或指定专业机构代执行”。

　　解读之四：

　　运用经济手段，破解水源保护难题

　　建立健全饮用水水源保护生态补偿制度，促进保护区经济与水源保护的协调发展

　　长期以来，饮用水水源保护和管理措施限制了饮用水水源保护区内的经济和社会发展，经济发展与水源保护之间的矛盾较为突出。为此，2009年12月10日由市人大常委会通过并将于2010年3月1日起施行的《上海市饮用水水源保护条例》（以下简称《条例》规定“该市建立饮用水水源保护生态补偿制度”，并要求市和区县人民政府建立饮用水水源保护生态补偿财政转移支付等相关制度，对饮用水水源保护区所在地区实施财政补贴，以促进饮用水水源保护地区的协调发展。

　　目前，市发改委、环保局、财政局等有关部门正在研究饮用水水源保护生态补偿财政转移支付的具体办法，报市政府批准后执行。该市饮用水水源保护生态补偿的机制已经建立，青浦、松江等7个区已经获得2009年度饮用水水源保护生态补偿，下一步还将进一步扩大生态补偿的覆盖范围。

　　探索环境污染责任保险，提高损害赔偿能力

　　环境污染责任保险是以企业发生的污染事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿和治理责任为标的的保险，是我国环境经济政策体系的重要一环。环境保护部和中国保监会也于2008年发布了相关指导意见，鼓励各地探索并开展环境污染责任保险制度的试点工作。

　　为此，《条例》作出了“鼓励饮用水水源保护区内的企业，以及运输危险品的船舶投保有关环境污染责任保险”的规定。通过环境污染责任保险这一经济手段，充分发挥其风险补偿和社会管理功能，提高危险品运输船舶和企业的防污染管理水平，降低污染事故发生后的污染赔偿风险。目前，市环保局正会同有关部门研究环境污染责任保险的实施方案。（人民网上海12月16日电）