我们为什么要建议审查拆迁条例

　　我们为什么要建议审查拆迁条例

　　2009年12月，我和北大其他4位学者向全国人大常委会提出了审查国务院《城市房屋拆迁管理条例》的建议。我们之所以提出这一建议，主要是基于以下考虑：

　　其一，《城市房屋拆迁管理条例》助长了一些地方领导人违反科学发展观，过分依赖“卖地”和发展房地产业发展当地经济的发展思路、发展政策。

　　科学发展观的核心是以人为本，但长期以来，我们一些地方的领导人却是以GDP为本，以建设高楼大厦、大马路、大广场和改变城市外在形象为本。对被拆迁百姓的痛苦与利益，他们未予足够重视。这些同志对通过房地产业拉动当地经济可能走火入魔了，忽视了老百姓的需要和痛苦，忘记了以人为本。现在我们如果还不把支撑他们那种发展思路和发展政策的《城市房屋拆迁管理条例》撤销或废除掉，他们将仍然不会猛醒，党中央倡导的科学发展观将仍然无法在这里由文件、口号变成现实。

　　其二，《城市房屋拆迁管理条例》违反了社会主义法治的基本理念和基本原则。

　　社会主义法治理念的第一要义是公平正义，而公平正义的基本要求是自己不做自己的法官，有利害关系的一方当事人不得参与相应事务的处理和裁决。而《条例》在处理拆迁人与被拆迁人这对明显有利益冲突的双方当事人的关系时，却授权拆迁人可自行拆迁被拆迁人的房屋或由拆迁人委托他人拆迁被拆迁人的房屋(第10条)。《条例》在处理拆迁人与被拆迁人有关补偿、安置的争议时，却授权给为拆迁人发放拆迁许可证的、与拆迁人显然存在利益关联的房屋拆迁管理部门裁决(第16条)。由作为拆迁人的开发商去拆迁被拆迁人的房屋，由拆迁管理部门去裁决拆迁人与被拆迁人的争议，被拆迁人还能企求公平正义吗？因此，我们如果要坚持社会主义，维护公平正义的话，就必须撤销或废止《条例》。

　　其三，《城市房屋拆迁管理条例》违反《宪法》和有关法律的明文规定。

　　这种“违反”在我们的建议书中已列举了三项(尽管实际不止三项)：

　　(一) 根据《宪法》第13条、《物权法》第42条和《城市房地产管理法》第6条的规定，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。但《条例》对房屋拆迁补偿作出的具体规定却将补偿与对房屋所有权的征收分开了，将补偿作为了拆迁程序的一部分，把本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决(《条例》第三章)，从而明显与《宪法》、《物权法》和《房地产管理法》要求的“先征收补偿，后拆迁”的规定相抵触。

　　(二) 根据《宪法》第13条、《城市房地产管理法》第6条的规定，征收、补偿的主体是国家(政府)，征收、补偿的法律关系是行政法律关系，必须遵守依法行政的要求。但是，《条例》却将对被拆迁人给予补偿、安置的法定义务转移给拆迁人(《条例》第4、13、22条)，将国家(政府)与被拆迁人之间的征收、补偿行政法律关系转变为拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。

　　(三) 根据《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》的上述规定，征收是拆迁的前提。但是《条例》规定的拆迁人申领房屋拆迁许可证的前提条件中，却没要求拆迁人提供被拆迁人房屋所有权和相应土地使用权已被征收的证明材料的条件(《条例》第7条)。

　　其四，《城市房屋拆迁管理条例》所构建和支撑的现行房屋拆迁制度严重影响了党和政府在人民群众心目中的形象，严重损害了党和政府与人民群众的血肉联系。

　　《中国共产党章程》规定，中国共产党代表中国最广大人民的根本利益(党章总纲)，中国共产党党员必须全心全意为人民服务(党章第二条)，但是，现行房屋拆迁制度和我们目前许多地方政府所推动的一波接一波的拆迁运动是否有问题呢？我们的一些党员领导干部是否真正做到了全心全意为人民服务呢？也许一些领导人自己这么认为或这么宣称，但是很多老百姓却不这么认为。不要说一些政府官员和开发商勾结，为了从房地产开发中谋取他们各自的最大利润而不择手段拆迁，老百姓不认同，就是某些官员真正是为了发展，为了改变城市形象而大力推进拆迁，老百姓也不认同，他们可能怀疑：你是否是在以损害一些老百姓的利益制造“政绩”呢，因为他们看到、听到的那么多强制拆迁、野蛮拆迁的故事很容易使他们产生这种怀疑。因此，要维护党和政府的形象，提高党的执政力，一定要改变现行做法，以赢得民心。

　　此外，《城市房屋拆迁管理条例》所构建和支撑的现行房屋拆迁制度也严重影响了人民法院的公正形象，严重影响了司法权威。司法的根本职能本应是裁决争议，保障法律的实施，维护公正。但《条例》却将裁决争议的职能赋予行政机关，而把强制执行的任务交给法院(《条例》第15、16、17条)：拆迁人可申请人民法院先予执行或由政府责成有关部门强制拆迁(实践中，政府往往把法院当成“有关部门”之一，要求其参与政府组织的拆迁)。我们设想，让法院帮助开发商去拆当事人的房屋，搬当事人的东西，法院还能在当事人心目中留下公正的形象，这样的司法还能有权威吗？正因为如此，我曾在《行政强制法》立法征求意见过程中，多次建议《行政强制法》不要赋予法院强制执行实施权，而应授予法院强制执行裁决权和监督权(除非紧急情况，强制执行裁决权和监督权绝对不能赋予行政机关)。否则，公民的人权难以保障，国家公正的最后一道防线也将难以坚守。

　　其五，我们向全国人大常委会提出审查国务院《城市房屋拆迁管理条例》的建议，除了上述考虑以外，还有一个动机，就是希望通过我们的行动，推动我国《宪法》和《立法法》设计和确立的法规违宪、违法审查制度实际运作起来。

　　现行宪法已经实施27年，《立法法》已经实施9年，但我们的全国人大常委会还从来未审查和撤销过一个行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例。难道我们的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例从来就没有过违宪、违法的情形吗？如果说我们的行政法规、地方性法规、单行条例永不违宪、违法，那我们的《宪法》和《立法法》为什么还要设计和确立法规违宪、违法审查制度呢？长期以来，我们的《宪法》和《立法法》设计和确定的法规违宪、违法审查制度一直在“睡觉”，一直处于“休眠”状态，这与我们要建设法治国家、法治政府的治国方略是违背的。因为没有违宪、违法审查，就没有对政府权力和地方权力的制约，就没有人权保障。而没有权力制约和人权保障，就没有宪政和法治。正因为如此，法学界多次试图通过向全国人大常委会提出法规审查建议而启动违宪、违法审查制度，我们这次申请是继续推进这种试图的努力。

  （ 作者:姜明安 ，北京大学法律系教授、中国法学会行政法学研究会副会长。研究方向包括行政法、行政诉讼法、宪法和国家赔偿法、公务员法等。代表性著作有：《行政法学》、《行政法与行政诉讼》、《行政诉讼法学》、《外国行政法教程》等。）