转变发展方式关键在推进垄断行业改革

　　○要形成消费主导的发展方式，就必须打破垄断。其中最重要的就是国有资源的配置问题。如果国有资源还主要配置在竞争领域，甚至呈现不断扩张的趋势，那么就很难启动民间投资。

　　○垄断行业改革滞后带来的问题，已经严重地影响政府的公信力。着眼于发展方式转型，垄断行业改革关键在于推进政府自身建设与改革。

　　2010年元旦前夕，中国(海南)改革发展研究院与浙江财经学院在京联合主办“推进垄断行业体制改革”研讨会。来自国家发改委、国务院研究室、国务院发展研究中心、国资委、国家民航总局、国家邮政总局、国家行政学院、国家电监会、中国社科院等机构的50多名专家学者出席会议。会议就新阶段我国推进垄断行业改革的一些基本性问题进行了深入探讨。

　　一、垄断行业改革已经成为转变发展方式的关键

　　与会专家认为，垄断行业的改革整体滞后，对经济社会发展带来严重的负面影响：一是造成市场的不公平竞争；二是造成行业巨大差距和收入分配的巨大差距；三是侵害了全社会居民的福祉；四是严重影响政策的公平正义。这些问题将直接制约我国发展方式的转型。与会专家认为，未来5年至10年要推进发展方式转型，难以绕过垄断行业改革。

　　形成消费主导的格局，需要打破垄断。有专家指出，我国要形成消费主导的发展方式，就必须打破垄断。其中最重要的就是国有资源的配置问题。如果国有资源还主要配置在竞争领域，甚至呈现不断扩张的趋势，那么就很难启动民间投资。有专家估计，2009年新增的10万亿投资中，中小企业获得的不足10%。这既不利于就业，也不利于消费。

　　深化市场化改革要把打破垄断作为重点。有专家指出，垄断行业的特殊地位造成了市场的不公平竞争，由此使垄断行业获得大量垄断收益，威胁到市场的公平竞争原则。有专家认为，垄断制约了市场机制在提高效率方面的作用。铁路、电力、民航、通讯、公共事业都处于关系国民经济命脉的重要领域和关键领域。他们的经营状况对带动整个社会的发展具有重要意义。但是如果垄断行业产品定价长期背离价值，强化行业保护、排斥市场竞争，就会直接制约市场机制发挥提高效率的作用。

　　推进收入分配体制改革、调整国民收入分配格局不能忽视垄断因素。从收入分配体制改革的角度看，有专家认为，垄断行业是造成中国行业收入差距的根本原因。垄断行业员工占全国就业人群只有8%，但2008年他们的工资总额却占全国的50%，与其他行业收入形成巨大反差。有专家进一步指出，现在垄断行业和一般行业差距过大，已经影响到我国社会主义市场经济制度的向心力。

　　推进社会领域改革也需要垄断行业改革破冰。有专家指出，垄断行业不仅损害了经济效率，而且带来了社会问题。例如，我们成立国有企业的目的是提高全民的福祉。但是许多“地王”却是国有垄断企业拍出来的，这些企业不仅没有起到平抑房价的作用，反而推高了房价，带来比较严重的社会问题。解决这些社会问题，转变社会发展方式，保持社会和谐稳定，需要推进垄断行业改革。

　　二、着眼于发展方式转型，垄断行业改革要有新的大思路

　　应当说，垄断行业改革是我国改革的重点。但这些年来进展不大，与预期有比较大的距离。上世纪90年代末有专家曾经预测，到2010年左右，经过10年至15年左右，垄断行业改革将取得重大进展，民营经济应当成为我国基础领域的重要力量或主体力量。客观地看，到今天虽然民营经济发挥了很重要的作用：65%的专利来自民营企业，75%的技术创新申请来自民营企业，80%的新产品来自民营企业，但是现实和预期的差距仍然很大。因此，与会专家反复强调，着眼于发展方式转型，新阶段推进垄断行业改革，必须在大思路上有新的突破。

　　推进垄断行业改革必须继续解放思想。有专家认为，要想推进垄断行业改革，根本的是要提高认识，解放思想，要破除错误的认识：一是认为我们是市场经济，否认垄断行业的存在；二是认为垄断行业的存在是好的，譬如认为铁路垄断推动了火车提速、促进了铁路设备出口，甚至认为垄断行业进军房地产可以降低成本。三是认为“国进民退”好，私营企业能赚钱，为什么国有企业不能赚钱？推进垄断行业改革必须明确国有资本的公益性定位。有专家指出，在国内典型的以行政权力来进行垄断的行业已经不多。包括烟草、食盐等行政垄断的形成不简单是行政权力的延伸扩张，而是要履行一定的公共职责。垄断行业的存在应该是以保障公共利益为目标。有专家进一步提出，垄断行业改革的基本思路应该明确收缩到公益事业范围内。国外的国有企业大部分是在公益事业领域，这些国企不是追求利益最大化，而是追求国民福祉的最大化。如果说国有企业要搞房地产，也应当限制在提供保障性住房和廉租房领域。也有专家通过分析日本NTT改革案例指出，尽管日本N T T是盈利的，但 也 要 被 分 拆 ， 原 因 就 在 于 日 本 的NTT已经严重地影响到日本电业的服务质量。因此，推进垄断行业改革，不能完全以提高效率为惟一目标，而要真正实现小平同志提出的“三个有利于”，尤其是要有利于提高人民的生活水平。只有确定这个大思路，垄断行业改革才能够迈出很大的步伐。

　　在“先收租再分利”中理顺租金和利润的关系。有专家提出，推进垄断行业改革必须分清租金和利润的关系。一般的市场垄断是通过垄断把产品价格定在均衡价格之上，使一部分消费者剩余变为生产者利润。而我国垄断行业的特殊性最突出的是垄断行业不仅可以把产品价格提高到均衡价格之上，还可以把要素价格压低到均衡价格之下。换言之，我国垄断部门投入低于平均成本，收益高于平均收益，其实质是垄断部门既把消费者剩余拿走了，也把很大一部分公共资源和福利拿走了。尤其是垄断部门攫取了大部分的租金，而这个租金变成了垄断部门的利润。初步测算，我国垄断行业和国有企业每年占有1.4万亿租金，扣除租金之后利润其实并不多。从这个角度来说，有专家认为，应该把垄断行业的租金和利润分开，国家先把土地、资源等租金收走，然后再进行分红。只有分清租金和利润，才能真正实现民有、民享。否则，仅在局部推动改革，仍然有大量问题难以解决。

　　三、积极务实地推进垄断行业改革

　　与会专家认为，着眼于发展方式转型，在确定大思路的前提下，重在积极务实地推进垄断行业改革。有专家概括为：改革路径的现代化，技术的现代化，经营的集约化、规模化和产权化。

　　扭转“国进民退”的态势。与会专家认为，当前国进民退的趋势客观上不利于垄断行业改革，也不利民营经济发展。有专家认为，民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径。长期的实践证明，单一的国有产权制度是一种低效率的体制。从民营资本的进入意愿看，本来民营资本进入垄断行业应该有很强的动机。危机后工业、特别是制造业领域中的民营资本已经越来越饱和，大量民营资本亟待寻找新的投资场所。但有专家从实地调查的角度反映，由于强大的国进民退趋势，现在民间资本对垄断行业的投资持保留、观望甚至放弃的态度。就民营经济进入垄断行业的路径选择，有专家提出了四条建议：一是对民营企业服务外包；二是向民营企业转让经营权；三是实施包括BOT在内的特许经营；四是鼓励民营企业参股、控股。从现实情况看，可以先从比较容易的服务外包做起，直到最后民营经济参股控股。在具体垄断行业改革上，有专家指出，需要根据每个垄断行业的不同性质和特点来制定民营化策略。烟草、石油、电信、电力等每个行业有每个行业的特点，需要一个一个行业分析，提出有针对性的改革方案。

　　既要健全法律，也要严格执法。有专家认为，法律制度是深化垄断行业改革的先导。深化垄断行业改革需要法律制度的支持。在深化垄断行业改革的过程中，应该改变过去“先改革、后立法”的传统方式，制定有前瞻性的法律，用一个系统的法律法规来规定。首先要有一个基本的法律框架，然后分步实施，最后全面推开。也有专家提出，当前我国促进民营经济发展的政策，包括“非公36条”，是好的，但有些却无法落实。其根源在于难以执行下去。尽管有宪法规定要保护私人财产、私人产权，但并没有具体的法律能够保证这些东西落实。

　　四、打破垄断关键在于推进政府转型

　　与会专家认为，垄断行业改革滞后带来的问题，已经严重地影响政府的公信力。着眼于发展方式转型，垄断行业改革关键在于推进政府自身建设与改革。

　　关键核心在于打破利益束缚。有专家指出，从推进垄断行业改革的角度来审视政府改革，应以创建公平竞争的市场环境为目标，打破部门利益束缚。当前每推进一项改革，都有相关的特殊利益出来阻碍。比如在盐业改革上，由于相关干扰，前三次改革中都没成功，这次改革特殊利益集团又直接干预，甚至干预到“怎么改，哪些要放一放，哪些要保留多长时间”的程度。因此，不打破利益束缚，不解决利益捆绑，包括政府利益、部分利益和行业利益捆绑的话，垄断行业改革难以推进。

　　推进财税制度改革。有专家指出，财税体制改革滞后是垄断行业改革难以突破的一个重要因素。尤其是在地方层面，现行的地方税制使地方政府缺乏稳定财源，导致地方政府更加倚重于垄断行业带来的超额收益。

　　加强政府监管体制改革。有专家提出，垄断行业的改革要有持久性保障，必须要有高效率的管制体制的支持。因为引进竞争机制以后，政府对垄断行业的管理更加复杂，这就要求有一种新的高效率的管制体制来解决可能发生的市场失衡。有专家认为，从政府监管的角度看，主要有两条：一是要有完善的法律制度；二是要有高效率的管制机构。前者是政府管制的基本依据，后者是实现有效管制的组织保证。也有专家指出，现代化的监管体系不仅包括政府监管，更在于社会监管。现在垄断行业问题突出，改革难度很大，一个很重要的原因就是没有把政府力量和民间力量、体制内力量和体制外力量结合起来。

　　提高垄断行业改革的广泛性和参与性。有专家认为，回过头来看，某些垄断行业改革方案设计是有缺陷的，根源在于没有公众参与。而其他许多国家的垄断行业改革，一般都要组成专门的设计班子，包括各个行业的专业人员和社会公众。政府在方案设计中承担改革的利益调整者的角色。因此，下一步推进垄断行业改革，必须提高社会阶层的广泛性和社会公众的参与性。 (来源：《经济参考报》)