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2009年6月1日，江苏省慈善总会组织“心蕊工程”康复儿童及其家长游览南京红山动物园。
晏凌霄摄（资料照片）
阅读提示：今年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》（以下简称《条例》）在江苏省第十一届人大常委会第十三次会议上获得通过，成为我国第一部地方性慈善法规，开创了慈善事业地方立法先河。
《条例》主要规定了慈善组织、慈善捐赠和募捐、慈善救助和服务、扶持和奖励、慈善文化建设以及法律责任等内容。《条例》将于今年5月1日起施行。
迫切需求
催生慈善立法
国家统一的立法一时无法出台，迫使省级法规率先出台 国家层面还没有出台与慈善相关的法规，为什么江苏第一个“吃螃蟹”？
“江苏省慈善事业起步稍迟，但发展很快。”江苏省慈善总会副会长吴汉如向记者介绍说，目前江苏13个省辖市和106个县（市、区）均已成立慈善组织；截至2009年底，省、市、县（市、区）三级慈善总会累计募集慈善资金总量（含协议捐赠）已超过120亿元。目前，江苏在组织体系健全程度、基金募集规模、慈善救助能力水平、社会影响效果等方面均位居全国前列。
伴随着慈善事业的快速发展，一些影响和制约慈善事业发展的问题也开始出现：慈善组织内部管理不规范，社会公信力不高；慈善募捐程序亟待完善，单位、个人擅自向社会募集财产的现象时有发生，个别地方甚至出现骗捐的违法行为；地方政府支持和推动不够，慈善捐赠的税收优惠政策落实不到位的现象依然存在……
“产生这些问题的原因很多，其中法律规范的缺失是重要因素。”江苏省民政厅厅长吴洪彪介绍说，我国目前还没有专门的慈善法规。现阶段，有关慈善事业的法律法规主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》和国务院发布的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，信托法、民办教育促进法、企业所得税法、个人所得税法等法律以及财政部、民政部、国家税务总局等部门制定的有关规章中各有部分条款涉及慈善。但是，关于慈善组织、慈善募捐和捐赠等慈善事业发展中的一些亟需解决的问题仍然无法可依。
“慈善事业发展越快，越呼唤立法规范。”吴洪彪说，“由于国家统一的立法一时无法出台，制定省级慈善促进条例，就显得十分迫切。”“江苏属于较发达地区，其他地方没有遇到的问题，江苏可能先遇到。发达地区的今天，可能是中部地区的明天，西部地区的后天。”吴洪彪说，“制定江苏慈善事业促进条例，不仅有利于推动和规范江苏慈善事业率先发展，同时也可为全国人大相关立法提供实践探索。”
开门立法
凝聚各方智慧
深入各地调研、多方听取意见，开展专题立法听证 将慈善事业纳入规范化、法制化轨道，是社会各界的呼声，也是江苏着力破解的难题。
探索早在几年前就已经开始。2005年，江苏省人民政府转发了省民政厅《关于加快发展慈善事业的意见》，2006年江苏省民政厅下发了《关于进一步加快慈善类民间组织发展的意见》，全省各地也纷纷制定推动慈善事业发展的政策性意见。
这两份意见对慈善事业发展是个规范，也是个促进。但是，促进和规范慈善事业发展仅有这两份意见还不够，将其纳入法制化轨道成为一个必然选择。
2007年，在江苏省十届人大第五次会议上，吴汉如等21位代表提出了“关于尽快制定《江苏省慈善事业促进条例》的议案”。“议案立即得到了省人大常委会的关注和重视。”吴汉如回忆说。2008年，十一届人大常委会决定将慈善事业促进条例列入五年立法规划。2009年1月，慈善事业促进条例列入江苏省人大常委会当年立法计划。
这是一项开创性的工作，更是一项紧迫性任务，同时又是社会广泛关注的话题。深入调研、开门立法、广征民意成为这部法规在起草、审议、修改过程中的一大亮点。在正式起草前，江苏省民政厅、省慈善总会进行了多次调查研究，掌握了大量的资料，为立法做前期准备工作。2009年1月，《条例》被列入江苏省人大常委会当年立法计划后，省人大内司委会同省民政厅、省慈善组织等部门成立《条例（草案）》起草小组，先后赴南京、南通、常州等地进行调研，充分听取党委、政府有关部门，慈善总会、红十字会、基金会、志愿者协会和其他社会公益组织，以及有关企事业单位和个人等的意见建议，并考察和了解了上海、浙江、广东和贵州等省、市的慈善工作。经过大量调研、多次讨论、反复推敲和修改，2009年7月初，形成了《条例（草案）》征求意见稿。7月中旬，江苏省人大内司委将《条例（草案）》征求意见稿发送各市人大和省有关部门征求意见。8月31日和9月2日，江苏省人大内司委先后组织召开两场座谈会，分别听取了省有关部门和专家学者、慈善捐赠者、慈善工作者的意见和建议。
对于有关焦点问题，江苏省人大法工委会同内司委、省民政厅专门向国务院法制办和民政部作了请示。特别值得一提的是，对慈善募捐是否要设定行政许可这个引起社会广泛关注的问题，2009年12月28日，江苏省人大常委会专门召开立法听证会。综合各方意见之后，草案对慈善募捐设定行政许可。
2010年1月21日，在江苏省第十一届人大常委会第十三次会议上，凝聚各方智慧的《条例》获得高票通过。
“刚柔并济”
体现以人为本
捐赠不得摊派或变相摊派，优先救助爱心人士
这个全国首创的慈善法规到底有哪些创新点？吴洪彪向记者进行了解读。
《江苏省慈善事业促进条例》首次对慈善活动、慈善组织、慈善募捐的概念进行定义。在明确界定慈善组织概念的基础上，该《条例》进一步规范了慈善组织的内部管理和信息公开，明确了自主管理、民主监督的慈善组织内部结构，对慈善组织的设立、活动范围、组织机构、受赠财产管理、财务管理制度、信息公布、终止后的财产清算等方面进行了比较详细的规定。“慈善组织应当依法设立理事会、监事会，实行民主管理、民主监督。”“慈善组织依法自主管理、自我发展，其内部事务不受任何组织和个人的非法干涉。”“慈善组织受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，不得私分、侵占、挪用和损毁。”“慈善组织应当建立受赠财产的管理制度，保障慈善财产的安全。”为了引导慈善组织向规范化、制度化方向发展，《条例》还规定建立慈善组织评估制度，鼓励慈善组织自愿申请评估。
受赠款能否被列支为工作经费，一直是社会关注的热点之一。在听取各方意见的基础上，《条例》对此做出规定：“慈善组织开展慈善活动，可以根据实际需要，列支必要的工作经费和工作人员的工资。”“慈善组织应当厉行节约，降低工作成本，除必要的工作经费和工作人员的工资外，慈善组织受赠的财产及其增值应当全部用于慈善事业。”
慈善捐赠和募捐缺乏程序规范是慈善事业发展中遇到的一个突出问题。《条例》对慈善捐赠和募捐作了专章规定：捐赠人有权约定其捐赠财产的使用方向、实施项目和受益人；受赠人应当按照约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途；捐赠人有权查询其捐赠财产的使用情况，提出意见和建议；慈善组织和其他组织对捐赠人的个人信息应当依法保密，未经捐赠人同意，不得向社会公开；捐赠人对捐赠行为、捐赠财产和其他有关事项要求保密的，受赠的慈善组织和其他组织应当保密等。
此外，《条例》还规定了慈善募捐的主体、原则、形式、程序、信息的公开与监督等内容。如开展慈善募捐应当遵循自愿、无偿的原则，不得摊派或者变相摊派；具有募捐主体资格的组织接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的凭证；募捐结束后十五日内，具有募捐主体资格的组织应当将募捐情况向社会公告等。
“在展示刚性一面的同时，《条例》也呈现出"柔性美"，体现以人为本。”吴洪彪说。比如，为吸引更多的公民参与慈善事业，《条例》特别规定，对慈善事业做出较大贡献的公民，其本人或者家庭生活遇有困难时，可以向当地慈善组织提出救助申请，慈善组织应当优先给予救助。对慈善事业做出突出贡献的法人和其他组织，地方各级人民政府及其有关部门应当从政策、资金等方面提供优先支持和服务。
来源：人民网
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