云南政协委员呼吁：保护农村生态底线

　　在日前召开的政协云南省第十届委员会第三次会议上，政协委员、云南大学生命科学院副院长段昌群忧心忡忡地说：“当人们都在关心城市的天空蓝不蓝、空气质量好不好的时候，是否想到农村生态环境的恶化以及农民因此承受的污染代价。城市良好环境的维持离不开农村消纳污染，但农村环境问题长期没有得到重视，同弱势产业的农业和弱势群体的农民一样，农村环境问题也处于弱势。”

　　众多政协委员也对农村生态环境给予了极大关注，30多名政协委员就此提交提案和建议，呼吁有关部门重视农村环境问题，保障农民的环境权益。

　　农村环境管理监管能力严重不足

　　委员们指出，目前农村环境管理非常缺乏，监管能力严重不足。长期以来，农村环保除各种示范试点和创建活动有少量投入外，几乎无其他资金投入，农村环保基础设施基本没有。

　　同时，全国4万多个乡镇的环保人员更是匮乏。2004年，全国乡镇从事环境保护的人数只有4756人，大约10个乡镇才有1人。以云南为例，云南省大部分市县级环保部门人员不足，装备落后；乡镇一级环保管理人员基本空缺；村级组织公共职能弱化，很多地方出现了农村公共环境“无人管”和“管不了”的现象。

　　此外，全国也没有建立起完善的农村环境监测网络，农村环境状况底数不清、情况不明。农村环保技术和先进的环保型农业生产技术短缺，相应的科研力量和科研投入不足，难以通过适用技术有效地推动农村的环境保护。特别是那些对环保重视不足的乡镇企业，对农村环境的污染更是惊人。

　　“由于农民一向处于弱势地位，政治参与能力不高，且农村基层缺乏维权组织，这使得农村居民在环境污染转移中处于被动地位。”云南省政协委员、刘胡乐律师事务所律师万立说。

　　段昌群、曾华、李云寿等16位委员在《关于把农村生态环境保护作为云南省经济社会发展的重要突破口来抓》的提案中说：“各地的自然资源长期被过度利用，很多农村没有摆脱大量消耗资源、破坏环境的经济发展道路，大量的资源源源不断地廉价输送给城镇，维持城镇的繁荣，而广大农村则资源渐趋枯竭，环境日趋恶化。环境恶化严重影响了农村、农民、农业的生存和发展。云南目前有数百万人喝不上干净的水，数百万亩耕地遭到污染。一些地方的环境污染已经危及农民的生存，有的地方因环境污染而引发的疾病，几乎让农民的所有收益化为乌有。在宣威、个旧等地，因环境引起的健康问题成为部分区域农民返贫的重要因素。维持生态环境的健康已成为不少地区农村最重要的生存条件和最基本的诉求。”

　　云南省总工会在向大会提交的交流材料里也对此表示了担忧。这份材料指出，目前，职工权益保障中最突出的问题之一，就是职业病危害严重，而受害者大多为农民工。云南省存在职业病危害的企业有7500多家，接触职业危害人数33万余人。职业病的高发区集中发布在中小企业，尤其是大量的小作坊生产、私挖滥采的小矿山，更是职业病的“定时炸弹”。仅云南红河哈尼族彝族自治州个旧市锡矿区就有20多个私营小矿主，聚集着1万多名农民工，全省的个体采矿从业人员更难以统计。近两年来，职业病群发事件不断发生，2007年，云南个旧锡矿区有3000多名工人死于肺癌；2009年云南水富县农民工怪病事件，检出矽肺病82人,有12人死亡；昆明海口镇6名铣工申请职业病鉴定，要求“开胸验肺”。

　　“实际上，职业病危害的形势比公布的更严峻。”这份材料说：“一些地方政府领导只讲利润指标，追求政绩，为了留住企业、留住财源，竞相减低招商引资门槛，以牺牲职工的健康为代价换取招商环境。”

　　国家级的农村环保法律法规尚属空白

　　然而，尽管农村生态环境面临严峻形势，农村环境保护的法律法规却相当缺乏。虽然一些省份出台了地方性的农村环保法规，但是国家级的农村环保法律法规尚属空白。

　　在日前云南省社科院编撰的“云南蓝皮书”《云南农村发展报告》中，专家们在对食品安全存在问题的原因进行了分析。初级农牧产品受污染严重是因为在种养过程中，过量或违规使用农药、兽药、化肥。“蓝皮书”称，违规使用化学污染品并不是因为农户分散、生产单位小、产业化程度低、科技水平低。事实上，农户对使用化学药品和化肥的危害非常了解，所以他们把自己家庭消费的产品和供应市场的产品分开进行喂养和种植。

　　由于这些行为，导致我们的农副产品先天不足，不仅影响人的身体健康，还让各种疾病怪病增加，导致居民的医疗开支增加，实际收入下降，而且造成了难以治理环境污染。同时，这种行为使农副产品成本提高，一些地区的种植业已经严重依赖化肥。现在农民经常抱怨农业生产资料价格上涨，实际上就是因为农药、化肥和塑料薄膜的过度使用。

　　但这样的问题却没有引起足够的重视。

　　万立指出，近年来，随着国际上和国家对食品安全的重视，农产品的农药残留问题，已严重影响了我国农产品的出口和食品安全，而我国对农残问题的管理主要集中在质量管理和食品安全上，而初级农产品的生产却没有相关的法律规定予以规范。

　　万立说，由于缺乏农村环境保护的专门性法律，农村基层环保无法可依，执法更是无从谈起。例如，《农业法》和《农业技术推广法》仅对农业环境保护作了原则性的规定，未对农村生活环境污染防治进行规范。而且农村环境保护立法层次低，大部分属于行政法规或部门规章，这些规范性文件带有浓厚的行政管理特色，难免有应急和应景的色彩。

　　此外，生态补偿机制也没有完全建立起来，由于资金缺乏，生态补偿标准偏低，生态补偿价格的制定过程缺少农民的参与，缺乏谈判和博弈过程，农民只是一种被动的接受。

　　“生态补偿是一个新兴的研究领域，有一系列的难题亟待解决。国家农村生态建设政策都大多是在政府部门主导下运作的，其生态补偿也主要是以政府购买的形式执行。”万立说：“目前，我国的生态补偿法律政策存在一些问题，如生态补偿的性质不明，很多时候将其定位为经济补偿，而非公共物品补偿；一些资源性税费如森林补偿基金、矿产资源税等很低程度上只是资源的经济性补偿，而不是生态属性补偿；生态补偿过多采取强制义务方式，而非自愿遵守和市场交易方式。尤其是涉及到生态环境建设方面，政府更是以公共利益需要而强制征收土地、森林等资源，造成农民权益受损。”

　　农村是生态环境的最后底线

　　万立认为，由于我国关于环境损害责任的法律规定散见于民法通则、环境保护法和大气、水、固废等污染防治法中，这些规定简单、笼统，不具有操作性，使得环保部门和人民法院在处理环境污染纠纷时无所适从。因此有必要对环境损害的范围、环境损害赔偿责任的条件和承担方式、环境污染纠纷处理方式等方面进行立法完善。

　　他指出，目前环境纠纷的司法救济程序不完善。现行的环境民事诉讼虽然对环境民事诉讼的举证责任的承担方式进行了规定，但是受害者仍须承担损害事实承担举证责任。然而，环境污染领域的专业性和技术性非常强，损害事实的认定和损害额度的计算非常复杂，所以受害者（如农民）受污染后举证难，很多时候会导致法院不立案，使得受害者的司法救济途径堵塞。而且，环境污染由于存在一定的滞后性，一些污染的危害是间接、长期的，短期内可能会找不到直接的受害者。为了避免在现有的诉讼制度下出现诉讼主体空白，有必要建立环境公益诉讼制度。2008年11月,昆明市中级人民法院与市人民检察院、市公安局、市环境保护局共同出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。该意见第六条明确规定：环境公益诉讼案件，依照法律规定由检察机关、环保行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据，承担举证责任。环保行政执法机关应对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估，对环境公益诉讼提供必要的技术支持。这种探索有助于促进农民等弱势群体的环境权益的保护。

　　委员们认为，农村环境保护的法制完善刻不容缓。“农村是生态环境的最后底线，是维持区域生态环境安全的最后屏障。经济持续增长的最大的障碍之一就是资源和环境问题，虽然我国的经济重心在城市，但供给城市发展所需要的水、土地和工业原料主要是从农村输入。同时，城市良好环境的维持离不了农村消纳污染。如果农村环境全面恶化，就再没有余地来解决资源和环境的问题。”段昌群说。