专家：土地制度是小城镇制度创新突破口

　　土地制度是小城镇制度创新的突破口

　　北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为——

　　■本报记者 郭锦辉

　　2010年中央一号文件第七次锁定“三农”问题。文件提出推进城镇化发展的制度创新，积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。近日，中国经济时报记者就这一问题专访了北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀。

　　小城镇对危机后发展具有托底作用

　　中国经济时报：面对国际金融危机，您曾经反复强调小城镇具有托底作用。您认为在危机后还有这样的作用吗？

　　彭真怀：我国农业比重大，农村人口多，这也决定了小城镇始终具有托底作用。扩大国内需求，最大潜力在小城镇。实现经济又好又快发展，基础支撑在小城镇，小城镇提供更多的就业岗位，进城农民才能在二、三产业发展中提高工资性收入；保障和改善民生，重点难点在小城镇，小城镇社会保障制度不断健全，调结构、促消费才有持久动力。

　　我国经济的外部环境充满了不确定性，长期高能耗、高污染的粗放工业模式正在成为强弩之末，亟须为危机后发展找到新的“动力源”，三农问题的紧迫性因此空前提高。

　　随着今年一号文件的下发，将会让上上下下形成一个共识，把注意力放在启动面广量大的农村消费市场，但小城镇的托底作用还存在一些制度层面的障碍。例如扶持政策缺乏协调、规划管理水平偏低、地方财政配套困难、体制改革相对滞后、增长机制尚未形成。通过对这些障碍的探索解决，可以积累统筹城乡发展的有益经验。

　　推进小城镇发展的制度创新

　　中国经济时报：今年的一号文件为什么特别强调城镇化制度创新？

　　彭真怀：今年的一号文件明确提出推进城镇化发展的制度创新，在我看来，这重点是指小城镇发展的制度创新，这应该是一个重大的突破。小城镇发展的制度创新，是一个不断完善的过程。一般情况下，制度越不完善，制度创新的潜力就越大，制度创新所释放的能量也就越大。

　　农民通过对城乡差距的理性思考，会自然形成对自己生存定位的判断。从这个意义说，城乡差距越大，要求小城镇发展的动力也就越大，反之则越小。在同等条件下，当落后的农村与发达的城市并存时，农民自然会选择发达的城市。如果在政策硬约束下不能进入城市，那就会选择条件相对优越的小城镇，建设自己的家园。

　　中国经济时报：您是否可以具体谈一谈？

　　彭真怀：从户籍制度创新看，放宽落户条件，允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口，是今年一号文件所释放出的政策信号。不过，这还不是一次彻底的户籍制度改革，仍然带有明显的试点特色，因为大中小城市的户籍制度至今没有松动迹象。但可以乐观预期的是，如果这个信号能够落实，就可以克服土地城镇化的弊端，最终完成农村人口转化为小城镇人口、农业人口转化为非农业人口，小城镇人口占农村人口比重逐渐提高这样一个动态过程，从根本上解决好农民、农业和农村问题。

　　从土地制度创新看，文件要求安排年度土地利用计划支持小城镇发展，用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。农村土地制度的一个基础性缺失，就是长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这是全部症结所在，也是小城镇制度创新的突破口。

　　值得注意的是，成都、苏州等地已突破“先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，越过国家管制，引导土地大量流向非农用途。我认为需要因势利导，及时形成切实可行的制度安排，规范和引导土地流转。

　　从行政管理制度创新看，文件指出要完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

　　事实上，从1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理制度创新已经开始起步，但究竟应该如何继续推进，还存在许多争议。我认为，乡镇行政管理制度创新的障碍性因素很多，但最根本的是政府职能错位。乡镇一直未能成为一级完备的政府，缺少决策权和相应的施政能力。值得注意的是，乡镇行政管理制度创新应得到国家层面政治体制改革的响应和支持，为处理中央与地方关系探索一个新的模式。

　　从社会保障制度创新看，文件着力解决新生代农民工问题，允许符合条件的农业转移人口在城镇落户，并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，享有与城镇居民同等的权益。

　　近年来，由于农村社会保障体系不健全、农民就业不充分、部分失地农民利益补偿不到位等所导致的上访，成为社会不稳定的重大隐患。我认为，社会保障制度创新不仅可以切实解决好失地农民的就业和生活保障问题，保证城乡居民教育、医疗保健等方面条件更加平等，而且能够改善农村贫困地区的生产生活条件，对城乡经济发展和社会进步产生积极的互动作用。

　　形成以小城镇为抓手的经济政策

　　中国经济时报：国外的小城镇制度创新有没有可以借鉴的经验？

　　彭真怀：从总体上看，国外小城镇发展以缩小城乡差距、实现城乡一体化为根本出发点，重视小城镇交通通信、能源供给和公共服务设施建设，这对我国具有重要的借鉴与启示意义。

　　小城镇是农村人口向城市迁移的必经阶段，是传统社会向现代社会转轨的必然过程。各国历史、经济、社会和资源条件不同，决定了每个国家的小城镇发展道路不尽相同。

　　从上个世纪50年代开始，国外大城市就出现了失业和交通拥堵等“城市病”。在这一过程中，一些国家实施了一系列“逆城市化”的政策措施，在土地、人口、生产、贸易和税收等方面向小城镇倾斜，扩大农村与城市的联结。有鉴于此，我国应当防止城市过度扩张，形成以小城镇为抓手的经济政策，增加对小城镇的投资力度。只有这样，才能调整农村利益格局，释放农村创新能量，为内需型经济奠定长期的利好基础。

　　中国经济时报：您预计小城镇发展未来将出现什么样的态势？

　　彭真怀：我有一个初步的预期目标，到2015年，70％的行政村和乡镇有上下水设施，污水处理达到国家三级排放标准；80％的行政村和乡镇面源污染、工业污染治理程度达到国家标准，解决饮水不安全人口的饮水安全问题；90％的行政村和乡镇道路达到国标规定的通达、硬化水平，实现太阳光电能源、风能、沼气等多种形式的生活能源基本自给。在具体实施步骤上，我建议2010年重点抓1％的小城镇（约400个乡镇）进行试点，适时推广试点典型经验和做法，2013年全面启动。

　　根据今年一号文件的总体要求，小城镇将进入一个新的发展时期。小城镇在发展方向上将会发生三个重大变化：一是工作方法的重大变化，从传统的农业角度讲小城镇发展，推进到从城市支持农村、工业反哺农业的角度讲小城镇发展；二是国家支持方式的重大变化，除了保证已有的惠农、利农、助农的各项政策不会改变以外，国家财政支出的增量部分更加相对集中地关注小城镇发展；三是各级政府重视程度的重大变化，从以往的地方推动向中央推动转变，小城镇发展成为党和国家的中心工作之一。