驻京办怎么办：整顿，还是裁撤

　　驻京办未来形态猜想

　　改名换姓

　　列入裁撤范围的驻京办可能只是撤了一块牌子，换个称呼继续在京城“跑部钱进”、为地方政府穿针引线，比如更名为“招商办”、“行业会馆”、“商务酒店”、“股份制企业”等。

　　借壳寄生

　　这次被裁撤的是县驻京办，地市级地方政府的驻京办经核准后允许存在，这也许给县驻京办继续在京生存提供了一线生机，它们可能挂靠到市驻京办内，以有实无名的形式维持原来的驻京功能。

　　桃僵李代

　　有些县驻京办的机构也可能撤走了，不过驻京的功能转移到某些企业的驻京机构上，由这类机构出面“办事”。事实上，据说“北京已形成专为各地跑部委的‘黄牛党’，按争取资金5%或10%抽成”。

　　易地干活

　　部分驻京办也有可能迁移到天津、廊坊、三河等地，成为“驻津办”、“驻廊办”等。因为这几个地方离北京都很近，“办事”也方便。只要有利益驱动在，就有可能出现新的“驻某办”。

　　黑户潜伏

　　现在为数众多县以下的地方驻京办本来就是没有经过批准的“黑户”，如果清理力度不够大，它们就可以继续以灰色身份“潜伏”在京城，凭借在京人脉资源偷偷摸摸地干活。(整理 那五)

　　美国为何没有“驻京办”

　　美国是一个国土辽阔的大国，为什么没有出现类似“驻京办”的机构？这与美国的权力架构及游说机制有关。美国各层次的政府之间是相互隔离的，各管各的，这就把地方政府驻华(盛顿)办的必要性给抹掉了。而联邦的议员与游说集团则发挥了“驻京办”的某些功能：向中央争取地方利益。

　　文_林达(旅美作家)

　　最近看到中国在裁撒驻京办，才一拍脑袋想，美国没有类似的驻华(盛顿)办。那么，美国中央和地方的关系如何协调？

　　美国曾经没有“中央”

　　美国确实是个独特国家，这和它的建国过程有关，建国之初，是北美13个英国殖民地联合造反。当初闹独立，就是它们嫌自己的中央——英国，在税收上不公。虽是1770年代的事情，可已经可以看到，古往今来都一样，中央、地方需要处理好的最关键问题，是利益分配。

　　当时英国国内协调，由各地代表，最开始当然是各领地贵族，在伦敦的议会商议，再和皇上讨价还价。北美殖民地远归远，从道理上说，也就是中央下面的一个“地方”。英国对北美殖民地没有平等对待，英国议会没有他们的代表，没有讨价还价的余地，殖民地利益也就无法保障。由中央拍板，叫收多少就收多少，任人宰割，税收越来越高。而英国对北美最不了解的一点，就是离群索居的蛮荒之地，理性的现代政治学观念，反而在那里成熟普及，“无代表不纳税”的口号，成为中央地方关系的断裂关键。假如聪明点，英国应该立即接纳殖民地代表进议会，修补不合理的二者关系。可惜，英国与其说太傲慢，还不如说是不够“现代化”，也就是论现代政治学水平，中央低于地方，北美独立大势就变得难以扭转。

　　当时所谓联邦政府，也就是临时各州来一些协商代表，总共几十人。各殖民地认为，合众国的“众国”们，就是自己，之所以要“合”，因为独立是个战争过程，打仗需要合力需要钱。当时联邦政府和地方的关系，是联邦政府向州政府摊派税收作军费，可所谓地方政府，一开始有原殖民政府和造反政府两套班子，有些造反政府根本收不上钱来，也就没钱交中央，国库经常是一分钱没有。

　　一旦脱离英国中央，各“地方”想的是，现在总算把乱收税的中央踢掉了，还没傻到要自己弄个新中央再来收税的地步吧。这样一个历史背景，给新建立的美国自然带来“反中央”倾向。所以，刚立国的美国没有联邦宪法，联邦政府是个空架子，大家叫自己的州是“我们的国家”，把地方派到华盛顿的代表叫做“大使”。众国哪天说不合了要散掉是很正常的事情。最后，是在各州相互协调以及对欧洲信用出现双重危机的逼迫下，才下决心彻底“合”，开始建立联邦宪法、认真构架联邦政府，可是，这个不得已而为之建立的“联邦政府”，仍然是越小越好的概念。

　　“中央”和“地方”

　　大家都熟悉美国强调个人自由，美国的保守理念就是从个人自由往上扩展的层层“地方”自由，从一个小镇到一个小城到一个州，只不过个人叫“自由”，地方称“自治”罢了。私有财产制和自由贸易是它的基础，保障就是民主制度。所以对美国人来说，自由是性命一样的根本，民主只是保障自由的一个手段。制度保障都是从宪法开始的。

　　建国13年后的联邦立宪，彻底改变了“中央”和“地方”的关系。

　　首先就是税收。以前联邦政府向各州摊派费用，就是今天各国和联合国的关系，各州欠税也和今天联合国的成员国欠税情况类似。负责联邦收税的汉密尔顿收不到纽约州的税，只好在《纽约邮报》自己刊登署名广告：“本年度纽约州应缴税款，本人尚无收到分文。”华盛顿曾经描绘说，这是“国会怯怯地请诸州解囊”，它们还爱理不理。

　　联邦立宪，开始确立了联邦政府对公民的直接税收关系。现在我们都缴几层互不相干的税，县、州、联邦，各自决定自己税率，各收各的税，“中央”与“地方”相互之间谁也管不了谁，谁也不求谁。无形中，“美国人”概念也因此确立：“作为公民，我直接花钱养了合众国政府”，当然也就是合众国的人。同时也确立了现代公民观念：“我直接花钱养了三级政府，养谁来为我服务当然我要决定”，所以宪法有两层，除了税收方式，就是直选权利，权利义务并举并存。

　　这样一来，从行政上，地方政府和中央政府的脐带就彻底切断了。话说回来，原来有联系，也是地方神气中央受气。美国此后经济发展和它的构架很有关系：高度自治和包产到户刺激创造力积极性，应该是一样的道理。

　　美国层层政府都是同构的三权分立，人们常常注意是三个分支之间的隔离、独立，很少注意，就每个分支来说，它的上下之间也一样是隔离的。上面说的行政分支如此，中央并不领导地方，司法、立法也一样。就司法来说，只有案子在上诉的时候，案子本身一级级往上走，而上下级法院之间没有任何领导和被领导关系。立法的议会也一样，联邦一级的参众两院，和地方的州议会没有任何关系，前者立联邦法，后者立州法，风马牛不相及。在美国人原来的构想中，联邦政府就是为地方解决一些他们不想管的麻烦事，诸如外交、军队这样的劳什子，其他，我们管自己，自己挣钱自己花。这种横向纵向都切割的设置，就把地方政府驻华(盛顿)办的必要性给抹掉了。

　　立法者与利益团体的协调

　　但是，全球化时代的国与国之间都利益纠葛很深，更不要说美国的各州之间、州与联邦之间了。联邦立法显然可能影响各州地方利益。在一个法治社会，这种地方与“中央”的沟通，也就集中在立法的国会议员身上。各州争取自己州的民众权益的诉求冲突，主要发生在电视直播的国会大厅，这些由各地选民直选的议员，在议会的公开辩论中，拚命为地方、也就是为自己选民的利益大声疾呼，用公开的立法投票告诉选民，我是帮你们说话的，以争取下次连任。

　　那么，背后的运作呢？政府直接面对民众的构架，显然有面对一盘散沙的问题，所以在各种方式之外还有这样的思路：民众总是可以归为不同的利益集团，例如企业、工会、环保等民间组织、少数族裔等等，他们可以合法公开出钱雇人，专业地为他们整理材料、提供策略，为他们向国会议员陈情，也就是承认各利益集团(包括外国利益集团)政治游说的合法性。普遍认为，大量民众如若没有专业的游说协助，他们无法快速有效让立法顾及自己的利益，这也使得议员们在立法之前，多了许多了解详情的渠道。

　　可是，如何防止游说者行贿议员？这和综合监督环境有关，游说者必须依法登记、公开自己，他们和参众两院总共几百个议员，也就在无数家媒体、民间组织监督之下，立法辩论过程又在电视直播，如若发现贪腐必有司法惩治，如此等等，局限了非法行贿犯罪的空间。这些年最大的游说犯罪，是阿波拉莫夫欺诈案，主要罪行是欺诈自己的印第安社区顾客，拿的钱和游说服务严重不成比例。此案牵涉收受钱财的政府官员，有一名共和党众议员和一名前行政官员，前者涉及接受5万多美元的国外高尔夫俱乐部招待等，后者涉及接受了几百美元的音乐会运动会门票没有申报。这在美国已经是非常轰动的贪腐案件了。

　　除弊必须依靠整体制度设置

　　美国的游说和立法这部分协调运作，仍然是公众最不放心的一环，监督也一直在讨论中。尤其它不仅涉及民众与立法的关系，还涉及国外利益集团。例如日本丰田公司就具有庞大游说力量。越来越多的国家或地区，开始了解公开合法游说在美国政治中的意义，例如中国近年来用于对美国游说的花费翻了好几倍。那么，如何保证美国立法者不被收买？仍然依靠监督制度的整体设置。例如丰田这次在美国国会听证会之前大张旗鼓游说，最后还是不能改变国会对丰田造成39人死亡的故障原因和处理过程穷追猛打的追究。因为听证会是电视直播的，议员只能对选民负责。所以，游说沟通方式的存在，和运作透明、监督机制健全、严格法治分不开。假如没有这些先决条件，这种沟通协调方式早就不能生存。

　　裁撤驻京办，固然因其弊端横生，滋养贪腐。可是，我们在反贪廉政建设中，往往陷入头痛医头、脚痛医脚的陷阱。结果是头痛脚痛轮番发作，始终没有一个根治的方式。假如记者像狗仔队一样盯着娱乐圈一样，盯着驻京办和官员们的蛛丝马迹，有违法行为拿到证据眼睛都不眨就可以见报，证据确凿法庭立即严办，那么，驻京办贪腐也可以大为缩减。再进一步说，假如中央和地方、省和地区、地区和县，不是一个如此严格自上而下的体系，许多由制度性弊端引出的问题，也就自然消解了。今天大家看到的体系，是一个官构架，实际上没有民众的位置。更不要说，一些驻京办成为土皇帝的代理人，逾越界限，到了侵越法治的地步了。

　　所以，归根结底，改革不是头痛医头、脚痛医脚，而必须是对整体制度设置的逐步改变。