武增解读《选举法》修订案

　　中国民主政治的重大进步

　　——全国人大法工委专家解读《选举法》修订案

　　嘉宾：武增 全国人大常委会法制工作委员会国法室副主任

　　主持人：苏博

　　主持人：网络在线的观众朋友们大家好，欢迎收看第一时评。1953年我国《选举法》诞生。至此，中国城市和农村居民虽同处在一片蓝天下，却不能享有公平、平等的人大代表选举权。在长达半个多世纪里，城市和农村居民的选举权经历了8：1到5：1到4：1的漫长过程。在1953年的《选举法》草案说明时，邓小平同志曾指出：“我们将来也一定要采用更为完备的选举制度，过渡到更为平等和完全平等的选举。”今年的“两会”上，我们也再次看到“修改选举法”、“让城乡同票同权”的提案，“修”出了我国民主政治建设和人权事业的重大进步。充分标志着中国特色社会主义选举制度的自我完善、发展和逐步走向成熟。针对这个话题，今天我们请来了全国人大常委会法制工作委员会国法室副主任武增与广大网友展开探讨。武主任你好。

　　武增：你好，各位网友大家好。

　　主持人：在刚刚全国人大表决通过的选举法修正案中，城乡代表在选举权上实现了同票同权，我们知道代表的城乡选举比例几次调整，这是第三次调整。城乡代表比例为什么会有这样的改变？这个比例变化的社会背景又是什么？

　　武增：首先跟大家说明一下，什么叫城乡按相同比例选举人大代表，所谓选举人大代表按城乡同比选举1：1主要说的是代表名额的分配，并不是说在人大代表里面要有相同的农村人口和相同的城市人口，比如说有一百个城市人口的代表，就要有一百个农村地区的代表，不是这个概念。我们国家在行政区划上，分为城市、乡村；在人口管理上也有农村户口和城市户口的区别。在过去选举的时候，城市和农村人口选举人大代表的比例是不同的。我举一个例子，在选举十一届人大代表，也就是现在选举全国人大代表的时候，按照全国人大作出的决定，每96万农村人口产生一名（人大代表），每24万城市人口产生一名人大代表，我们看到这个是4：1的比例。按照这个比例如果两个省的人口相当，但是这个省农村人口占大部分，另外一个省城市人口偏多，（选出来的人大代表人数就不一样）这显然是不公平的。

　　为什么我们国家有这样城乡人口选举人大代表的不同比例。这恐怕要追溯到1953年，我们制订了新中国成立以来的第一部选举法。当时我们国家城镇人口的比例是非常低的，当时统计是百分之十三点几。考虑到我们当时的工人阶级主要生活在城镇。为了体现工人阶级在国家政治生活中的主导地位和工业化发展方向，所以当时的选举法规定了一个不同的比例。当时的规定是：省80万人选一名代表，直辖市和人口在50万以上的市是10万人选一名代表。这个表面上看是不公平的，正如你刚才讲的，邓小平同志当时是做选举法草案的说明，他就对这个问题阐述得非常清楚。他说“现在我们规定是不平等的，但是只有这样规定才能反映我们国家的现实生活，才能使国家各个阶层在我们国家人大代表中有相当地位的代表。”同时，他也说，“随着我国政治经济文化的发展，我们将来一定要采取更为完备的选举制度，过渡到更为平等、完全平等的选举。”我们从小平同志的讲话中可以看到，当时不同的比例是和我们当时政治经济文化的发展相适应的，是针对当时的情况制订的一个法律。另外，我们也看到，它是一种属于过渡时期的过渡性的办法。

　　改革开放以前由于种种的原因，我们国家城市化的进程处于徘徊不前的状态，到1979年重新修订选举法的时候，我们国家的城市化率也只达到了18%点多，还没有到20%。1979年选举法修改的时候，基本延续了1953年对于城乡按不同比例选举人大代表的制度，只不过做了一个更加明确的规定，就是全国人大代表选举实行8：1，省自治区是5：1，自治州、自治县是4：1的比例。

　　根据82年新修订的宪法，1982年选举法又进行了一次修改。这次修订在城乡人口比例上做了一个比较小一点的调整，在县域内镇的人口比较多的话，他可以比原来规定的4：1的比例小，可以实现1：1，有的县里面，镇的人口比较多，或者在这个县里面有一些大企业，就是城镇户口的人口比较多，他就不需要用4：1的比例来选举人大代表。

　　经过十几年的改革开放以后，1995年我们国家再次对选举法进行了修改，到这个时候改革开放的成果体现出来了，我们国家的城镇人口已经是以前的两倍还要多了。1995年我们修改的时候，把全国、省一级、县一级都统一为4：1。这样从原来的8：1过渡到相对平等的局面，比原来有很大的进步。

　　95年到现在，我们国家工业化、城镇化进一步加速，大家都能感到我们的经济、文化在突飞猛进的增长，社会结构发生了深刻的变化，同时我们国家的民主政治、法制进程也在长足的进展。小平同志当时说的，随着经济文化的发展过渡到更为平等、完全平等的条件已经具备了。这个时候，2008年我们城镇人口的比例已经从95年的不到30%，现在已经上升到46%以上。在一些经济比较发达的地区，城镇人口的比例更高，而且我们现在的城镇人口增长的比例是每一年都要上升一个百分点，这个趋势是很明显的。同时，随着我们国家教育事业的发展，农村人口的素质也是提升得很快。应该说53年小平同志提出的选举上的平等的愿景到今天这一次选举法修改，我们当时的蓝图到现在已经实现了，对于调动全体人民的积极性，特别是统筹城乡的发展，促进社会的和谐，这是具有一个里程碑式的意义。

　　主持人：请问“城乡同票同权”是在加强强调农村的政治权利吗？能否给现在的代表格局带来改变？

　　武增：实行城乡相同人口选举人大代表以后，对广大农村的政治权利显然是加强了，对于代表结构上面也会产生一定的变化。我们国家人大代表的选举有直接选举和间接选举：直接选举是在乡和县一级选举人大代表，它是由选民直接投票选举产生县乡两级人大代表，我们生活在城市里面的人可能参加县一级的代表，生活在农村地区，他会参加一些乡镇人大代表的选举；还有一种选举是在市一级自治州，在省一级，全国人大代表的选举都是间接选举，都是由下一级的人民代表大会选举产生上一级的人大代表。实行城乡按相同比例选举人大代表以后，在代表名额的分配上有一定的变动。过去城市人口比较多的省份的代表名额会下降一点，过去农村人口比较多的省份的代表要相应的增加。当然我们这次修改选举法，除了按照党的十七大的精神提出的，实行城乡相同人口选举人大代表以外。我们除了强调地区平等，还强调民族平等，在以后分配具体代表的时候，会设置一个地区的基本名额数，每一个地区都有一个基数，比如说全国三十一个省、自治区、直辖市可能首先要切一块地区的代表给他，而且代表名额是相同的，比如说是10名，也可能是20名，这是以后全国人大及其常委会决定的事情。有这个基数，就能够体现每一个行政区域可以产生一定数量的代表，因为我们国家是一个非常大的国家，地域辽阔，我们也知道不同的省份人口差异比较大，有的省份有八九千万，有的省份可能一两千万，但是他都是一个省级的行政区划，如果不给他一个基本的名额数，单纯的靠人口数来分配代表名额，可能会使不同的省份代表名额悬殊太大。这次修改选举法既要保证地区平等，又要保证人民平等。刚才说到间接选举，在直接选举实行1：1以后，他带来直接的变化就是，农村的选区会增加，城市的选区相对的会减少。农村地区选出的代表就会适当的增加。但是我们网友就会提一个问题，是不是这样产生的农民代表就会大幅度的增加？是不是我们人大代表的素质就会有所下降？我想对这个问题首先要有一个正确的认识，我们说农村的选区增加了，肯定会增加从农村选举的人大代表。但是我们也知道我们现在生活在农村地区的选民的构成也是非常广泛的。比如说有教师、有医生、也有科技人员，还有一些企业的管理人员，甚至还有一些基层的国家机关的人员。

　　主持人：现在农村人的素质也不见得就会比城里人的知识水平要差。

　　武增：是的。另外，受教育水平的高低也不是决定代表的素质和履职能力的高低。因为作为代表，他首先是要有一个为选民、为公众服务的态度，有这样一个参政议政的意识，有这样一个经验，对社会实际的了解，这也是很重要的。所以实行1：1以后，真正的农民代表会增加，但是我认为以后我们的人大代表会不会成了农民代表大会，这个时候我觉得还是要相信选民的选择。他肯定是要选举能够代表他、有履职能力、他信任的人当代表。

　　主持人：我国农村的政治权利主要是依靠农民代表得以体现的，那是不是真的能让真正代表农民利益的代表人数增加呢？如果从民主制度和权利的角度来说，这个变化又有什么意义？

　　武增：建国以来我国城乡差别一直是存在的，如何保护农民利益，所谓三农问题，一直是我们党和政府非常关注的，这次实行城乡同比，有助于解决这样的问题。在代表构成中，我们这次选举法有一条，要保证代表的广泛性，而且强调特别是要保证来自基层的工人、农民、知识分子要在代表中有适量的代表。这里特别强调了农民，而且要把在一线生产的农民在人大代表中增加他的数量。就是要反映农民的声音，反映广大农村的声音。我们人民代表大会每年都要审议一府两院的报告，来自农民的声音多了，势必在权利机关中对三农问题的解决，还是会有注意的。

　　主持人：关于选举机构，也就是选举委员会，刚通过的选举法修正案增加了专章的内容，为什么会专门讲选举委员会的内容而专门强调出来呢？

　　武增：在选民直接选举县乡人大代表的时候，他的工作量是非常大的。所以为了组织好这样一个选举活动，必须要有强大的组织保障，选举委员会是主导主持选举活动的一个组织。因为在选举的时候至少有这样一个环节都要由选举委员会进行工作。一个是要把选举时间、选举日期确定下来。还要划分选区、进行选民登记，正式代表候选人确定下来，由选举委员会在选区公布，还要主持投票选举。最后选举结果是否有效，也是由选举委员会来确定的。最后，要公布当选代表的名单。为什么要把选举委员会在这一次修改中增加进来这个内容？因为我们看到前面的选举程序都是在选举活动中不可或缺的，而且都是要由选举委员会来进行周密的安排、组织、部署。现行的选举法没有专章规定选举委员会的内容，在1953年的选举法曾经有这个内容，但是在1979年的选举法的时候删去了这个内容。但是并不是说长期以来选举委员会没有这个规范，是有的。在1983年全国人大常委会制订了一个关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定，这是一个法律性的文件，对于选举委员会专门做的规定，也是很详细的。这次修改选举法从完善的角度把这个内容在选举法中做了规定，而且是加以完善的。

　　主持人：有关选举争议的问题，国外都是由选举委员会调查和裁决的，新的选举法有没有将这一块的内容纳入到选举委员会的职能范围之内？现在有关这方面的工作是由谁来做的？

　　武增：在这次修改选举法的过程中，选举委员会的职责增加了一个非常重要的内容，就是主持选举的机构（选举委员会）在直接选举中，发现有一些破坏性质的行为或者是接到举报，他有责任进行调查处理。我们在选举法中有一章规定了对破坏选举行为的制裁，里面列举了破坏选举的具体情形，可能大家都比较熟悉的就是贿选，以金钱或者财务贿赂选民，妨害选民自由行使选举权，这就构成了贿选，如果查证属实，当选的代表是无效的。在这次选举法修改之前，对这个行为由谁来查处，规定得不是太明确。这次修改增加了这个内容，选举委员会要负责对贿选和其他的一些行为进行及时的查处，如果有涉嫌犯罪的，要移送司法机关和检查机关，进入司法的程序。如果这里面涉及国家机关工作人员的，他也要移送有关的监察、纪检机关对这些人员进行处分。

　　主持人：选举委员会在国外是常设的机构，现在新选举法的内容中显示，在我国的选举委员会选举结束的时候，也就结束了。为什么会出现这种状况？

　　武增：这和我们国家实行直接选举和间接选举这样一个选举制度是有关系的。在县乡实行直接选举，他是有周期的，现在五级人大，包括县乡，代表都是任期五年，每五年要进行换届，换届以后，在选举活动结束以后，在剩余的时间，选举委员会就没有组织选举的职责，所以选举委员会和办事机构也就停止活动了。但是如果发现破坏选举的行为，选举委员会应该履行它的职责，把这种有关的案件、申诉要办理完结。

　　主持人：我们说选举委员会最应该强调的就是公平、正义和中立，新的选举法在实现公平和中立方面有没有详细的规定？

　　武增：刚才我们说到选举委员会承担很重要的职责。比如说他要负责选区的划分，选区的划分就应该体现一个公平和平等。我们选举法规定每一选区代表所代表的人数要相等。不能说这个地区的人口和那个地区的人口相差很远，那就是不公平了。另外，代表候选人的问题也要由选举委员会最后公布正式代表或选任。选举委员会还承担着宣传和介绍代表候选人的职责。还有组织选民与候选人见面。这里面都要求选举委员会不偏不倚，只有这样才能保证我们选举活动的顺利进行。针对这样一个情形，这次修改选举法我们增加了一个内容，在选举委员会的相关规定里，选举委员会的组成成员是侯选代表人的，就要求他要辞去选举委员会的职务。在实际操作中，选举委员会的成员要想好，你到底参选还是不参选，如果你想作为代表候选人，任命的时候就不要任命这样的人选。如果你一旦被代表推荐为选举委员会的成员，这个时候你又愿意当这个代表候选人，你要辞去，有一种回避的制度在保证选举的公平公正。

　　主持人：有关候选人见面、秘密投票、委托投票的问题是选举程序的问题，在这方面新选举法进行了一些细化的要求，请问调整的原因是什么？强调程序细化都有什么意义？

　　武增：这几个问题主要是在选举法修改过程中，一些全国人大代表常委会组成人员，各地区都提出了这样一些选举程序中一些具体的问题。保证选举的顺利进行、更加民主有几个比较重要的问题：

　　关于候选人与选民见面的问题，我们现在选举法的修改是在选举法原有规定的基础上，在95年修改选举法的时候，曾经增加了一个内容，选举委员会可以组织代表候选人与选民见面。当时的表述是“可以”组织见面，很多方面提出来，这个规定过于弹性，有一些地方组织了，还有一些地方并没有组织，这样对于保证选民和代表的知情权是力度不够的。有的选民和代表说，我选举人大代表，连他的面我都没有见过，我怎么来选，怎么来投出我神圣的一票，实践中有这样一个要求，反过来，有一些候选人，他也想和选民见面，更加多的了解选民的意愿。所以，在这次修改选举法的时候，我们把这个“可以”，改成了“应当”，改为选举委员会根据选民的要求应当组织候选人和选民见面。为什么还要加一个根据选民的要求呢？我们考虑到有关单位在选举的时候，因为彼此都非常熟悉就不需要，比如说高校，我们曾经到海淀区进行调研，他有很多高校选区，在选举过程中这些候选人有很多都是选民熟悉的，平时可能就是系主任、系的党委书记，我们都非常了解他。总体上这是一个推动和引导的规定。

　　关于秘密投票，在我们国家选举法的一个基本原则，就是秘密投票原则。这是对于保证选民按照自己的意愿选举人大代表，是非常重要的一个制度。这次选举法修改规定，在投票的过程中应当设秘密写票处，这样一个制度设计保证了秘密投票原则的落实。虽然选举法以前没有做这样的规定，但是我们了解到，在一些地方，在选举的过程中已经使用了这样一个方法，使用效果非常好。秘密写票的地方，选民可以进去写完票以后，投到票箱，效果也是非常好的。所以选举法把这一条也做出了规定。

　　关于委托投票，在这次选举法修改中也做了进一步完善，重点规定了受托人要按照委托人的真实意愿进行投票。我们知道委托投票在选举过程中还是发挥着作用，如盲人文盲需要委托他信任的人来进行投票，还有在选举期间外出的，比如短期出差的、外出打工的人员，他也可以采取委托投票的方式行使选举权。但是我们调研的过程中，了解到有一些地方存在滥用委托投票的情况，没有按照委托人的意愿来投票，甚至有的地方有利用这种方式参加贿选的情形。所以我们利用这一条强调委托规范，保证选民行使选举权。

　　主持人：关于修法，学界有两种看法，一方面认为是在民主政治方面进了一大步，顺应时代发展的要求。另一方面认为修法还有一些没有解决的问题，请问您怎么看待学界这两种看法？

　　武增：这是一个学术界探讨的问题。关于人大代表选举的竞争性的问题，选举法是有明确规定的。我们选举法有一条规定就是，全国和地方各级人民代表大会选举人大代表，实行差额选举，代表候选人的人数要多于应选代表的名额。这是明文规定的，差额选举是我们国家选举人大代表的一个基本的原则和基本的制度，有中国特色的。差额选举就保证了我们选举的竞争性，因为有选举，就是要有竞争，没有竞争就不构成选举。必须要让选民和代表有选择的余地，要让优中选优，这样才能保证选举的竞争性。比如说在直接选举的过程中，这个差额比例，我们选举法还规定非常明确。候选人应当比应选代表的名额要多出三分之一至一倍。比如说一个选区，应选代表的名额是三个人，候选人一定要达到四至六名。在间接选举中，我们规定候选人要比应选代表的名额多五分之一到二分之一。比如说一个选举单位，应选名额是50人，应该有60到70名的候选人。这样引入差额选举，代表选举具有了竞争性，但是人民代表大会选举和有些地方搞的相互对抗、相互抹黑的竞选是不同的。我们在选举中着重强调提高代表履职的意识、热情，通过这些提高选民的信任，不要搞对抗性的。

　　主持人：竞选除了公平和平等之外，还需要一些相互补台的精神。

　　武增：你说得很对。

　　主持人：有关非户口常住居民的选举问题也是社会上热议的问题，您是怎么看的？解决他们的选举问题您有什么建议？

　　武增：关于农民工等流动人口的选举，在这次选举法修改过程中是一个热议的话题，也是我们研究的重点。应该说改革开放以来，农民工等流动人口对于我们国家经济建设作出了非常重要的贡献，但是在选举代表的过程中出现流动人口的参选欲不够高的问题。

　　根据83年作出的县级以下人大代表选举的若干规定，流动人口行使选举权有几种方式：一种方式就是在选举期间回到户籍所在地进行选举；第二种方式是委托投票，委托他信任的人来投票；还有一种方式，他在选举的时候到原籍地取得选民的证明，在现居住地进行选举，这意味着他不用到原来户口所在地选举。这三种手段是可以行使的。但是现在很多流动人口工作也比较繁忙，回原籍地参加选举，时间、费用、成本都非常高，采用的可能性不大；委托投票有的人也不行使；取得户籍所在地的证明手续也很烦琐，他们也放弃了。所以有很多的人没有行使选举权。

　　社会各界对这个现象也很关注，怎么保障现在两亿多流动人口的选举权利真正的行使？对这个问题的解决，现在有两种意见：一种意见就是，主张进行落地选举，在现居住地进行选举。有的地方提出，只要他在当地居住一定期限，比如说一年，他就可以在当地进行选举；另一种意见认为，还是要维持现在的做法，落地选举的难度比较大。

　　后一种意见主要是流动人口的流入地提出的，理由是：一，现在人大代表名额是按区域的户籍人口来分配的，比如说我们这个市有300个代表，他是根据当地户籍人口来计算出来的，流动人口不能挤占本地的代表名额。二，现在人口的流动性非常大，经济形势好的时候，有些流动人口在一个地方就很多，经济形势不好，这些人可能又回家乡，不到这里来打工了。所以，这些人流动性这么大，即使当选了，过一年半载他又回去了，流动性太强。还有，他们担心在一些地方流动人口已经数倍于户籍人口，形成了一种倒挂，他们还担心这些人口参加本地选举以后不能代表户籍人口的意愿。

　　这个问题是非常复杂的，在全国人大常委会、全国人大会议上审议的时候，委员代表都做了慎重的研究。有几个问题制约了流动人口的参选：

　　首先，我们国家户籍制度的制约。有一些流动人口在一些城市，尤其是一些白领已经在这个城市生活了若干年，有了房子，小孩也在这里上学，但是户口不能解决，这对于流动人口参选起了非常大的制约因素；

　　另外，现在选民登记制度也制约了流动人口的参选。我们知道在选举中，在一次选举中每个人只能投一次票，所以我们流动人口只能在户籍所在地或者现居住地选一个地方进行选举，这就是为什么他如果实行落地选举要回到户籍所在地取得选民资格证明的原因。在选民登记的过程中，我们国家现在实行一次登记长期有效。经常参加选举的人员都知道，不是叫选民登记，实际上叫登记选民。登记主要是对户籍人口进行登记，流动人口要再进行登记的话，这个工作量是非常大的。因为和国外一些国家的选民登记制度不一样，他们实行选民自愿登记，选民自己履行登记的义务。但是在我们国家现在还不具备这个条件，这样恐怕会大大降低参选率。考虑到种种因素，实行流动人口在现居住地进行选举不开具选民资格证明就能够参选的话，有一些前提的制约条件，现在还不具备，所以还维持现行的做法。

　　但是在今后的换届选举过程中，我想可以采取一些措施来保证他们选举权的实现，比如说选举委员会提前开具选民资格证明。如本地是一个劳务输出比较多的地方，这些劳务输出可能都到沿海地区的某个地方，甚至是几个工厂，他的流向是比较明确的，在他们外出的时候，就把这个选民资格证明给他们开具了，可以开具一个集体的选民资格证明，便利这些人来投票。流动人口工作的地方的选举委员会也可以协助他们做这个工作，他们可以统计然后到他们户口所在地来帮他们开选民资格证明。这些办法都可以便利他们，保证他们选举。

　　主持人：谢谢武主任的讲解，也非常感谢您作客第一时评。本期第一时评就到这里，感谢您的收看，再见！