驻京办谋存玄机 腐败有时是被逼出来的？

　　要彻底解决驻京办的腐败问题，并非仅仅对驻京办一撤了之，关键是通过切实有效的体制机制改革，进一步规范政府部门的权力运行

　　在北京市宣武区菜市口南横东街一幢商住两用的大楼侧面，尽管“赣州驻京联络处”的金字招牌赫然显目，但其办公地点却隐身于大楼第6层。

　　“驻京办还像以前一样人来人往，热闹得很。”在这座大楼里居住了多年的张大爷告诉本刊记者，“我也是前一段时间从报上看到，才知道驻京办要撤销，但从来没听他们说过要撤走。”

　　1月19日，国务院办公厅下发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》（下简称《意见》），明文要求撤销县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办事机构；撤销地方各级政府职能部门、各类开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办事机构。

　　此外，《意见》还指出，已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省（区、市）人民政府核准后可予保留。换言之，赣州驻京办只要经江西省人民政府核准，仍有可能被保留。

　　大部分驻京办事机构（简称驻京办）撤离已成定局。近年来，驻京办这个神秘的官方机构，因曝出“跑部钱进”、拉关系搞腐败等问题，在社会上已承受着多方指责和各种质疑，被弄得灰头土脸。

　　4月1日，在加强和规范各地政府驻北京办事机构管理工作电视电话会上，国务委员兼国务院秘书长马凯强调，要认真做好清理撤销部分驻京办事机构工作。此前，有关省市领导已表示，将按要求开始撤销驻京办，并在规定的6个月内完成撤离工作。

　　驻京办清理撤销工作进展状况如何？近日，《瞭望》新闻周刊记者在北京作了一番探访。

　　站好最后“一班岗”

　　3月22日，本刊记者来到江西省赣州驻京办，发现这里一切井然有序，看不出要撤离的迹象。当问是否撤离时，一位年轻工作人员警惕地看了没有表明身份的记者一眼回答：“正在向上级打报告，估计不会撤销。”

　　当天晚上，记者又电话联系上江西省赣州驻京办原办公室主任郭赣光，他告知：“驻京办撤的消息传开后，我的手机就响个不断，既有媒体要求采访的，也有朋友问情况的。前几天我刚回到赣州老家，打算帮助家乡做大做强绿色食品品牌，最近准备在京设立专销展厅。”

　　提前预见到驻京办将要撤销的郭赣光，显得心情很轻松。早在四年前，他就顶着压力和风险开始了驻京办的转型探索，去年从驻京办剥离出来后，就集合北京销售大户和赣州种植大户组建了合作社，直接为三农服务，自认为比原来在驻京办的工作更有成就感。

　　随后，本刊记者又电话联系上吉林、湖南、安徽、江西、湖北、云南、辽宁、山西等省部分驻京办负责人。与郭赣光相比，他们中多数人心情不但不轻松，反而对前途更多了些迷茫和担忧，并表示现在心情低落，不愿意接受采访。理由几乎如出一辙——“都要撤销了，没什么好说的。”

　　在采访过程中，有些县驻京办负责人还坦言，就因为驻京办要撤销，使今年春节过得“七上八下”，心里很不踏实。“如果回老家，也不知道能否还适应，毕竟在北京呆了好多年，对这边情况比较熟悉。”

　　“对于驻京办，以前喊了几年要撤销，也没撤销掉。”云南省一位县级驻京办主任对本刊记者说，“想不到如今说撤就撤，心里一下乱套了。就等县里具体安排吧，大不了就回去。”

　　多位驻京办工作人员反映，驻京办撤销对他们多数人影响确实很大。特别是有些驻京办工作人员，已经在北京工作多年，有的甚至已安家落户，孩子在京读书，这部分人对撤销驻京办反应更激烈。

　　“我几年前就在北京买房，孩子也在这边上大学，本想一直担任这个驻京办主任到退休，就把老婆接来，一起在北京安度晚年，想不到驻京办撤销，自己也面临进退两难的境地。”江西省某县驻京办主任告诉记者，“驻京办要是真撤销，我希望能并入市级驻京办，继续开展原来的工作。”

　　北京朝阳区西坝河光熙门北里15号，是重庆饭店的地址，也是重庆市驻京办的办公地点。3月23日晚，重庆市驻京办主任王锦程刚从外地出差回京，就接受了记者采访。尽管这次驻京办撤销，对他的工作丝毫没有不利影响，但他称“有很多话想说”。

　　“国务院下发《意见》，不但解决驻京机构过多过滥的问题，也可减少行政成本，具有预防腐败的积极意义。”王锦程说，“在这方面，重庆市驻京办已开始行动，今年1月29日，就召集县级驻京办主任开会听取反映。”

　　“驻京办的撤销，出乎每个人意料之外，对大家触动很大，很多人情绪也很激动。”谈起当时会场的情景时，王锦程说，“但撤销已成为事实，大家也没有更好的办法，只有把目前工作做好，等国办开会后汇总各方情况，进一步作出部署后，再按要求完成任务。”

　　据本刊记者调查，国务院撤销驻京办文件下发后，多数驻京办看大局已定，已经悄然摘牌，并做好撤离准备，只要当地政府通知一到，就撤离北京。同时，不少驻京办此前还接到有关部门通知，被要求“站好最后一班岗”。

　　在今春全国两会期间，各方政要云集京城，各地驻京办，包括被列入撤销范围的各类驻京办，又像往年一样，迎来一年中最繁忙的时刻，接待、维稳等等，依然还是各地驻京办工作人员最主要的日常工作。

　　没有注册，就谈不上撤销

　　从调查情况看，驻京办的撤销，还须相关配套改革措施尽快跟上，否则驻京办也极有可能变换形式“潜伏”下来。

　　按国务院下发《意见》要求，将撤销的驻京办一共582家，包括436家县级政府驻京办和146家地方政府职能部门驻京办。其实，这些仅仅指已经注册备案的，而真实数量，比这些数字要大。因为有些驻京办本身就没有到北京市有关部门审核备案，更没有到国家机关事务管理局注册。

　　目前，各驻京办在行政管理上基本是“双轨制”管理——副省级以下的驻京机构，归派出地政府和北京市双重管理；省级驻京办由国务院机关事务管理局驻京办管理司、派出地政府双重管理。

　　本刊记者了解到，重庆市有40个区县，约有1/3设置驻京办，这些机构大多数以“招商引资小组”、“联络处”等名义出现，且有些根本就不对外挂牌。这样的情况，在其他省份也比较普遍。

　　今年48岁的王锦程，在重庆市驻京办一干就是8年，号称“老驻京”。他说：“目前我考虑更多的，是让重庆驻京工作如何在当前的局势下，能够整体延续发展，给重庆带来更多利益。”

　　“因为重庆不是所有区县都设置有驻京办，目前维稳主要由市信访办在京机构及各县级驻京办做。”王锦程说，“县级驻京办撤销后，其原有的一些公共服务职能，将会上移到省地市一级驻京办。特别是30万重庆在京流动人口的服务工作，需要进一步创新社会管理服务体制机制和模式。比如通过重庆驻京机构党委建立流动党支部，加强对他们的联系和帮助，使之成为首都稳定的重要基石。”

　　王锦程还反映，由于这些区县设置的驻京机构，与重庆市驻京办没有隶属关系，大部分在北京有关部门也没有登记注册，掌握情况不完整，撤销进度不清楚，原万州、涪陵、黔江地级单位驻京办是否可保留还待确定。

　　“在驻京办中，像我们这样没注册的"黑户"不少。”四川省一位县驻京办主任对记者笑称自己是“游击队员”，驻京办就他和一名司机，不但从没挂过牌子，连租的房子也经常换。“本来就没有挂牌没有注册，也就不存在撤销不撤销的问题。”

　　在采访中，多位驻京办主任也表示，这次中央撤销驻京办的态度很坚决，口气也非常严厉。在这个风口浪尖，没有必要冒风险变相留下，但可先撤回去，等过一段时间看看情况再说，毕竟在北京有些工作还得有人来做。

　　“应从根本上消除驻京办存在的土壤，否则即便暂时撤销了，也还会以其他形式出现。”山西省某高新产业开发区驻京办主任对记者说，只要想留下来，办法其实很简单，那就是撤了牌子，换个名称就可以，比如叫“招商办”、“行业会馆”、“商务酒店”、“股份制企业”，等等。

　　这位驻京办主任还说，社会上流传的有些驻京办可能迁移到廊坊、天津、三河等地，成为“驻廊办”、“驻津办”等。因为这几个地方离北京很近，只要还有体制性“驱动因素”存在，就完全有这种可能。

　　“能否撤销驻京办，不是上面说了算，关键看地方政府是否需要。”黑龙江省交通厅一位驻京办工作人员认为，“这次被裁撤的主要是县驻京办，以及各级政府职能部门、各类开发区管委会驻京办，而地市级驻京办经核准后允许存在，这给被撤销的驻京办提供了一线生机，比如挂靠到省市驻京办内，在里面设置一个部门，同样可维持其原有的驻京功能。”

　　据知情人士透露，有些地方职能部门驻京办为能继续“潜伏”，已经与省驻京办接触，希望以“职能整合、人员分管”的方式留下来——把职能统一整合到省级政府驻京办，人员仍由主管厅局管理。

　　从目前情况分析来看，只要对驻京办还有需求，即使撤走了，有些驻京办还有可能把部分功能，变相地转移到某些机构上，由这些机构出面“办事”。比如目前在北京，就有一些“黄牛党”专为各地跑部委争取资金项目，然后按5%至10%比例提成。

　　可以预见，随着驻京办撤走，这样的“黄牛党”会越来越多。“他们维持关系的办法主要是靠腐败。”

　　腐败有时是被逼出来的？

　　2005年7月23日，《瞭望》新闻周刊发表《驻京办：地方第二行政中心？》，首先揭开驻京办的腐败沉疴，引发社会强烈反响和中央高层关注。至此，驻京办去留悬念已将近5年。驻京办也曾被社会上不少人称为“搞不动的东西”。

　　如今，随着国务院撤销驻京办通知的雷霆下发，这个悬念终于尘埃落定。但本刊记者调查发现，围绕驻京办的功过是非争议，却远远没有结束。

　　对于社会对驻京办的各种指责，王锦程尤其无法接受。“单纯指责驻京办有腐败，是不公道的。至于有些驻京办出了问题，那是个案，不能因此以偏概全。”作为北京本地人的王锦程，在驻京办圈子中一直以心直口快著称。

　　说到某些专门描述驻京办腐败的小说时，王锦程丝毫不隐瞒自己的观点，他说：“驻京办不可能有那么大的能耐搞腐败，那是一种演绎，是作者为出名搞的一种噱头。”他认为目前社会上对驻京办的看法，应更客观更公正。

　　“大多省级驻京办经费每年就500万左右，没多少条件去搞腐败。当然，也不排除有个别驻京办在接待和开支方面不规范。我非常赞同驻京办工作向社会公开，以免外界产生各种猜测”，王锦程认为。

　　“驻京办的腐败根源，主要出在体制方面。”国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授接受本刊记者采访时认为，“目前中央与地方财权、事权划分不清楚，缺乏完善的财政支付制度和投资体制，各个中央部委掌握着地方政府所需要的绝大部分资源和地方政府无法回避的审批权力，加上审批程序的不科学、不公正，催生了各级驻京办"跑部钱进"，直接导致腐败现象的发生。”

　　汪玉凯教授进一步解释道，在“跑部钱进”的背景下，大量助长了中央国家部委层面的不正之风，比如请客送礼，送小钱拿大钱，以土特产或给强势部门提供一些方便，以此获得更大权益。

　　“当前我国项目审批体制中，项目审批部门化，部门审批个人化问题很严重，甚至有些全国重大项目的审批权，往往就集中在个别人手上，加上这种权力运作，还缺乏应有的公开透明，以至各种腐败现象层出不穷。”北京大学政府管理学院李成言教授对本刊记者说。

　　“要搞好与各部委的关系，就得请吃请喝。以前我滴酒不沾，但做驻京办主任几年下来，我不但学会了喝酒，还学会了吸烟。”西部某省驻京办主任老张告诉记者，“我有一项主要工作，就是了解部委每年审批项目的计划和方向，然后想方设法争取。不管用什么手段，能拿到项目，才是最大的业绩。”

　　“有那么一些项目，每个地方都在争，给谁都可以，人家凭什么给你？”老张说，“数百亿的项目和资金，掌握在一些强势职能部门手中，他们也不可能全面了解下边情况，哪里需要上项目，全凭下面汇报。”

　　“按以往经验，会哭的孩子也不一定有奶吃，这就看各地运作能力了。”老张认为，“由于审批缺乏公开公正透明的程序，这样一来，各地便大显身手，暗地四处疏通关系，种种腐败就出来了。驻京办腐败，有时也是被逼出来的，如果把板子全打在驻京办身上，实在说不过去。”

　　更需理顺央地关系

　　多数受访者认为，中央撤销驻京办是一项重大的反腐举措，但希望能出“组合拳”，从审批体制上进行改革，彻底剥除驻京办腐败存在的土壤，这才是解决问题的根本所在。

　　“我国是单一制国家，各省区市在北京设立驻京机构不是不可以，但从隶属关系上来讲，省级驻京办直接对接各中央部委就可以，地市、县一级根本没有必要再设置驻京办。”汪玉凯教授认为，“中央这次主要是撤销县级驻京办，下一步应有鼓励地市撤销驻京办的政策导向。”

　　“在当前制度下，驻京办已经变成很复杂的现象，脱离监管而长期存在。”汪玉凯教授认为，“对要求撤销的驻京办，要制定具体措施坚决撤销，对隐蔽性相对较强的地方各级政府职能部门、各类开发区管委会驻京办，尤其是之前没有备案的驻京办更应注意清理，对变换形式保留驻京办的，应对地方相关领导人进行严厉问责。按目前情况看，有些驻京办变换形式留下来的可能性极大，这也是需要高度关注的问题。”

　　至于被撤驻京办面临的人员财物处置问题，汪玉凯教授建议，“由于牵涉到的人员和关系复杂多样，当地政府应成立领导小组，妥善处理驻京办名下的房产、汽车和部分有产权的土地等。审计部门要提前强力介入，以免驻京办在撤离过程中，出现新的腐败问题，尤其是个别人员借机非法转移、藏匿国有资产，等等。”

　　“对保留下来的驻京办，应继续加强监管和转型。”汪玉凯教授提出，“首先，加强行政监管。可委托国务院机关事务管理局驻京办管理司对驻京办加强行政监管，并赋予相应的管理职能。其次，完善制度建设。国务院可创立行政性法规或管理条例，加强驻京办的规范化管理。第三，进行职能转型。驻京办应加快自身转型，适当拓宽民本内涵，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。”

　　在王锦程看来，目前驻京办面临的最大问题，是没有一个统一的法规或条例来对驻京办进行科学、规范的管理。他希望这次《意见》下发，不仅是撤销驻京办，而更应当是一种契机，通过有关部门，让保留下来的驻京办，能得到更多工作上的指导，使其走向良性发展的轨道。

　　“驻京办是我国政治经济生态中的特殊现象，也是我国国情的一种体现。”李成言教授分析说，“国务院明确撤销驻京办，除了反腐败之外，还可能有规范央地关系的意图在其中。这次撤销驻京办，不是简单地取消驻京办的问题，而是国家行政管理体制改革的一部分。”

　　“这次撤销驻京办，对中央财政的转移支付，包括各项审批制度在内的改革都会有影响。”李成言教授认为，“要彻底解决驻京办的腐败问题，并非仅仅对驻京办一撤了之，关键是通过切实有效的体制机制改革，进一步规范政府部门的权力运行，增加透明度，减小和制约权力运行中的自由裁量权。”

　　目前，有些在裁撤范围的驻京办，还处在观望和徘徊状态。那么，驻京办能否顺利撤销？或在6个月内见答案。（李松） (来源：瞭望新闻周刊)