政策收紧地方融资或更加困难 巨额地方债存风险

　　一系列预警之后，防范地方融资平台的风险或将有实质性推进。

　　最近，有媒体援引消息人士的话称，4月22日至23日，监管部门将组织各大银行召开内部会议，讨论地方政府融资平台贷款的新操作准则，以控制贷款风险。

　　此前，在各商业银行对本行地方融资平台的“项目包”进行自查之后，有关监管部门又要求商业银行在2010年三季度末前完成政府平台贷款担保方式的转换。

　　专家表示，有关部门透露出的政策压力，会使得地方增量债务的风险在一定程度上得到控制，同时，地方融资将会更加困难。不过，虽然地方负债规模有增大的趋势，但我国地方负债风险是可控的，并不是极度膨胀的，倒是促成地方债务问题的各种因素应引起关注。

　　上述专家还认为，规范地方融资平台的关键是如何将地方债的管理切实地规范起来，建立健全稳妥可靠的风险控制机制和责任约束机制，让民间资本和社会其他资本能够顺利地进入更多领域，才是治本之道。

　　频遭预警　规范地方融资动作渐多

　　今年以来收紧信贷等一系列政策表明中央规范地方融资的意图已越来越明显，最近，有关部门或已经开始做出“实质性”动作。

　　本周，有消息称，4月22日至23日，监管部门将组织各大银行召开内部会议，讨论地方政府融资平台贷款的新操作准则，以控制贷款风险。

　　不可否认，“通过地方融资平台实现的大量负债，不仅提高了地方配套资金的到位率，而且从整体上保证了中国经济增长目标的实现。”然而，“经过2009年的"充气式"膨胀，地方政府融资平台潜在的问题已引起国家关注。”两会期间，全国政协委员于小文在发言中提到。

　　今年以来，金融机构对地方融资风险进行预警的消息频现报端。消息称，针对地方融资平台贷款普遍缺乏有效担保的问题，有关监管部门已要求商业银行在2010年三季度末前完成政府平台贷款担保方式的转换。

　　此前的公开信息显示，各商业银行已经开始对本行地方融资平台的“项目包”进行自查。银行业也被要求停止向仅以地方政府未来收入为支持、没有注册资本金的投资工具发放新贷款。

　　更早些时候，今年1月，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。同月，央行行长周小川警告，相关问题处理不当可能会导致地方政府的融资平台无法偿还债务，给银行带来不良资产并造成其他问题。银监会主席刘明康在一次全国电视电话会议上要求银行高管全面评估和有效防范地方融资平台的风险。

　　“地方债务问题的确值得高度重视，地方融资平台的运转主要依靠企业债券、中期票据、银行贷款等形式，因此金融部门对此加以预警是正常的。”中国社科院财贸所研究员杨志勇对《经济参考报》说。据估计，各银行2009年投向政府融资平台项目的贷款，占整体新增贷款的40%至50%。

　　事实上，不仅金融机构，财政部、审计署都对地方融资平台的风险从不同角度多次予以预警。两会期间，财政部部长谢旭人曾表示将进一步规范地方政府融资平台。更早些时候，财政部发布《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，要求立即停止财政违规担保向社会公众集资行为，旨在提醒地方政府债务风险。另据了解，2010年国家审计署将重点审计地方融资平台运营情况。

　　于小文认为，地方融资平台的风险主要表现为系统性风险，很大程度上以未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资等效益的显现，这种风险并非哪家银行所能掌控。加之，此类贷款期限普遍较长，中长期贷款居多，风险具有隐蔽性和延后性。

　　对于有关部门透露出的政策压力，杨志勇推测，这会使得地方增量债务的风险在一定程度上得到控制，同时，地方融资将会更加困难。

　　中央财经大学财政学院财政系主任、教授曾康华也认为，有关部门出台一些政策会使地方政府融资行为受到约束，今后地方政府的融资更加规范，其融资规模与还款能力也将更加协调。

　　规模成谜　地方债务问题由来已久

　　为应对金融危机冲击，我国实行扩张性的积极财政政策，两年内将以1.18万亿元的财政资金拉动社会资金配套形成4万亿左右的基础设施建设投资，这就需要耗用大量中长期资金，一定程度上提高了地方政府对债务的依赖程度。

　　然而，“地方债务的规模究竟有多大，实际上是一个非常难以准确回答的问题。”曾康华说。

　　地方政府的负债规模流传着多个版本。有数据显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，平均负债率高达60%以上。有的统计，2009年市县两级投融资平台产生了5万亿以上的债务，有的则称，地方政府所设投资工具积累的债务总额达6万亿元。

　　南开大学经济学院副研究员李冬妍解释说，根据我国《预算法》规定，地方政府是不允许赤字和发债的，这样，政府债务就处于一种非法、隐形地位，难以公开去评估；其次，各类不同项目由不同部委或同一部委的不同司、处分别审批，审批部门掌握的信息是分散的、不完全的，难以获得整合信息，因而无法将地方各类项目总负债水平作为审核指标。

　　“目前以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都不足，容易酿成风险。”财政部财政科学研究所综合政策研究室副主任刘军民说。

　　但他同时指出，在中国地方经济和财政收入高速增长的中长期良好趋势下，通过举债加快建设和发展，是非常符合中长期预算的逻辑的，这也是世界上大多数国家的做法。

　　“预警不一定就会变成问题，我不认为地方债务会有多大的风险。”杨志勇说。曾康华也认为，虽然地方负债规模有增大的趋势，但没必要夸大地方负债规模，更谈不上其处于非常危险的境地，“我国地方负债规模是可控的，并不是极度膨胀的。”

　　不过，地方债务问题由来已久、且非常复杂，其促成因素还是应当引起足够的关注和思考。

　　在曾康华看来，地方债务问题的出现首先便是制度因素。1994年分税制改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这就直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出，“在财力不足的情况下，地方政府自然就想到借债了。”

　　对此，杨志勇也表示认同：“只要政府间财政关系没有得到根本的改变，地方政府要生存下去，总是需要想办法融资的。”

　　再者便是“政府与银行的共同利益使然。”曾康华进一步分析说，从银行法的角度看，政府出现财政赤字，不得向银行透支。从预算法的角度看，地方政府也不能编制赤字预算。所以，地方政府几乎不存在显性债务。“但为什么地方政府又能从银行那里借到钱呢？通常的做法是银行向有政府背景或支撑的经营性公司提供贷款，这看似政府与银行没有关系，实则是政府与银行的共同利益使然，因为地方政府需要资金，银行也愿意为基本没有什么风险的、有政府背景或支撑的经营性公司提供贷款。”

　　此外，我国现行的官员升迁机制决定了平级地方政府之间存在激烈的竞争关系，“官员升迁的必要条件是要有业绩，而要有业绩，就要有财力来支撑。”曾康华说。

　　治本之道　引入社会资本

　　刘军民认为，解决问题的关键不在于能不能突破《预算法》第28条规定的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，而在于如何将地方债的管理切实地规范起来，建立健全稳妥可靠的风险控制机制和责任约束机制。

　　“除了地方负债的真正规模之外，我最关心的问题还有地方政府的应债能力到底有多强。现在的讨论多关心负债方，实际上政府资产问题也应高度重视。中国政府拥有的国有企业、国有资源、国有土地是其他国家所不可比拟的，这些都有可能用于债务支出。”杨志勇说。

　　刘军民也持有类似的观点，他表示，衡量地方政府债务风险或举债能力，不应局限于仅将举债规模与其年度财政收入的对比来分析。与国外的地方政府不同，中国地方政府还拥有庞大的资产和资源动员能力，如经营性国有资产、土地、矿山、经营性基础设施，而这些资产和资源在需要的时候可以变现为收入，来应付紧急时期的债务偿还需要。“因此，不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。关键在于，债务和经济的增长能否保持一个良性循环，地方经济增长率高于举债综合利率负担。如果财政经济能保持良好的发展，存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。”

　　“发展经济不一定都需要政府出钱。政府与市场的关系还需要重新界定，让民间资本和社会其他资本能够顺利地进入更多领域才是治本之道。”杨志勇说。

　　以城市轨道建设为例，长安大学经济与管理学院教授周国光曾对《经济参考报》表示，由于城市轨道项目投资巨大，未来的经营收益很难达到收回投资并有合理回报的要求，对此政府给予一定的补助是必要的。同时，应探索鼓励社会资本以多种形式参与交通基础设施建设的制度和机制。对于财务效益不理想的交通基础设施建设项目，可考虑将政府投入仅作为补助性资金处理不追求回报，社会资本在扣除政府补助资金后，只考虑自身部分的收益，不考虑政府资金的收益，这样一些本来不具备财务效益的基础设施建设项目就会变得对社会资本具有吸引力。

　　除了规范地方融资平台，曾康华还指出，防范地方政府“乱借钱”，要赋予省级地方政府发行公债的权力并接受中央政府的监督和指导，但发行公债的权力不要分散，即不要把发行公债的权力扩大到省以下地方政府。此外，还要建立和完善省以下政府地方债务分配机制，使省以下政府地方既能享受到债务融资的利益，又承担还款的责任，真正做到责、权、利的结合和统一。