美国参议院气候法案讨论稿将出 中期减排大缩水

　　美国参议院预计将在4月26日后出台两党折中后的气候法案讨论稿。

　　根据美国媒体已经公布的主要内容，讨论稿中的主要减排措施将集中于三大领域：电力、制造业和交通运输业。在讨论稿中，通过碳市场配额交易工具促进减排的开端，将从2012年的电力行业率先开展。

　　讨论稿将促进清洁技术投资、创造就业，但同时在减排措施要求和推进碳市场工具等方面却多遭诟弊。

　　此讨论稿由民主党参议员约翰·克里，独立参议员约瑟夫·利伯曼和共和党参议员林赛·格雷汉姆共同起草。他们被称为参议院气候法案的“三驾马车”。参议院去年9月底就公布了Kerry-Boxer气候法案，但由于两党分歧较多和商业利益集团的大力游说，以至于7个月后的今天再重起炉灶。

　　国际环保组织绿色和平（美国）法务总监凯尔·艾什（Kyle Ash）4月22日对本报表示，与众议院气候法案相比，此次讨论稿并无新意，甚至在一些方面反而更加弱化。

　　中期减排要求大大缩水

　　讨论稿在减排目标上并无突破，仍旧坚持到2020年的排放量比2005年减少17%、到2050年减排80%的目标。而美国环保署（EPA）很有可能将被剥夺监管二氧化碳减排的权力。

　　同时讨论稿说，只有排放量超过2.5万吨的企业才会被纳入碳交易计划。如果相关条款获得通过，美国白宫和EPA的行政减排命令将受重挫。

　　讨论稿中的主要减排措施将集中于三大领域：电力、制造业和交通运输业。在讨论稿中，通过碳市场配额交易工具促进减排的开端，将从2012年的电力行业率先开展。其他行业，如钢铁、水泥、造纸等，在2016年之前都不会受到碳排放的限制，在2016年之后可能加入到碳交易框架中来。

　　有估计说，美电力行业每年约需购买8000万到1.5亿吨的减排额用以抵消。电力行业的碳交易允许使用国内和国际范围内的减排项目抵消（offset）指标，目前抵消项目的类型和允许抵消的比例不明。

　　而被要求减排呼声最高的石油化工行业，将通过对终端产品如汽油和柴油征收碳税的方式促进减排，不会受到碳排放的限制。

　　据相关测算，美电力行业每年约需购买8000万到1.5亿吨的减排额用以抵消。电力行业的碳交易允许使用国内和国际范围内的减排项目抵消（offset）指标，目前抵消项目的类型和允许抵消的比例不明。

　　若参照众议院Waxman-Markey气候法案，结论则并不乐观──允许抵消的减排量逐渐增多，这一方面意味着碳交易市场的扩大，但另一方面意味着实际减排相对减少而大打折扣。

　　众议院法案设立了20亿吨的二氧化碳排放抵消机制，通过购买碳信用额来抵消绝对减排量。其中，2016年允许抵消限额的27%，2030年增至36%，2050年高达66%。 根据研究机构The Breakthrough Institute的数据，2012至2020年美国基准情景下二氧化碳排放550亿吨，众议院设定的目标是降至500亿吨、即减少50亿吨，那么如果购买了这50亿吨的碳信用来抵消，美国实际排放将增长至600亿吨。

　　绿色和平的凯尔·艾什对本报说，如果且极有可能排放配额只用来限制能源行业，那么美国实际在1990年基础上、到2020年的减排目标就从3%变成约1%。而美国能源行业的排放量实际占到全美的三分之一。

　　未来碳市场价格不乐观

　　尽管讨论稿的部分内容得以曝光，但是这份即将公布的参议院气候法案草案还存在诸多不确定性。美国自然资源保护委员会（NRDC）气候中心主任戴维·唐涅格（David Doniger）23日对本报说：“我们必须等待和观察。”

　　由于目前法案只是先从电力行业开始、而并不针对全国经济范围内设置排放限额，戴维·唐涅格说，“主要的问题是配额如何设置，这将决定整个（减排）系统的力度和抵消的需求”。

　　碳交易中碳信用额的定价也在变动之中。先前美国国内预计将是在10-30美元每吨之间，但是最近也可能更改。

　　碳市场分析机构Point Carbon在4月中旬估计说，碳价将在31美元每吨左右。这个价格是2013至2020年间的均价，且只比众议院法案下的碳减排成本高出几美元。

　　Point Carbon预测说，如果碳市场只包括电力行业，由于电力行业减排成本最低，那么每吨二氧化碳（当量）的碳价平均将跌至15美元。且电力行业将在2013至2020年间以每吨平均18美元的价格来达到其2005年基础上的2020年减排目标。

　　这对未来碳交易市场的价格将带来负面的影响，不但美国的碳市场规模可能会大大缩小，短期内的减排需求也会大大降低，同时也会影响欧盟和全球碳市场的碳价格。

　　NRDC的戴维·唐涅格对本报表示，法案的关键是将包括减缓温室气体排放源的排放，设置排放限额，创造清洁技术的投资意向和就业机会，减少美国对石油的依赖。

　　在这个主旨下，促进清洁能源领域的投资得到充分强调。美国将为540亿美元核电贷款提供政府担保；更多的政府基金将用来帮助煤炭行业开发清洁技术，比如碳捕获和封存技术（CCS）。就在上月，100亿美元的预算已经纳入这个草案，但是修改和细节也尚未明了。

　　政府减排收益的用途也存在争议。比如，就机动车燃油税就有不同意见。参议员们在争论联邦政府如何使用这些收入，很多人坚持要用来开发电动汽车和其他绿色项目，而很多共和党人乐于见到这些钱用于筑路修桥。

　　绿色和平的凯尔·艾什说，从碳市场和燃油税得来的收益也不会用于国际上（发展中国家、气候脆弱国家）气候适应和减排的资金需要。 凯尔·艾什对参议院气候法案表示担心。“我们不准备支持它。参议院法案已经在考虑扩大近海石油开采，更大的对煤炭行业进行补贴，组织其他州和联邦针对温室气体减排的气候政策，这看起来不妙。”

　　但是NRDC的戴维·唐涅格则持积极观点：“我们坚信参议院能够在今年夏天通过法案，然后由参众两院完成，并由总统签字，就可以在今年达成一个全面的能源和气候法案。”

　　美国气候谈判多一张底牌

　　“能源气候法案将成为美国气候谈判的一张底牌。”潘家华对本报记者说。

　　在潘家华看来，假如美国国会在年底的坎昆会议之前通过这个能源气候法案，那么将会对中国和其他发展中国家的谈判带来难度。

　　去年在哥本哈根，当他们没有任何自己减排的具体法案的情况下，还可以向其他发展中国家施压，那么现在这个时候，美国会把这个底牌用到极致。

　　《京都议向书》（以下简称《京都》）和《哥本哈根协议》（以下简称《哥本哈根》）的核心区别是，《京都》只要求了发达国家的减排量，而对发展中国家没有减排的要求。但是《哥本哈根》则对发展中国家也提出了减排量的要求。而美国政府从来就没有批准过《京都》。

　　潘家华认为美国如果通过能源气候法案并得到国会授权，就会试图主导后哥本哈根谈判议程。同时推动《哥本哈根》法律化制度化，废除《京都》。最后会通过资金和其他的手段来给发展中国家的强制减排施压，尤其是针对基础四国：中国、印度、巴西、南非。