贫困县那些奢华事

　　刨根问底

　　20道审批关 为何管不住贫困县奢华

　　法治周末见习记者 莫静清 法治周末记者 廉颖婷 发自北京

　　3000万元自有财力与60亿元举债耗资的悬殊、10年建成的“烂尾城”、国家级贫困县———内蒙古清水河县几乎具备了成为热点新闻的所有元素。

　　对于内蒙古清水河县未经审批的决策失败，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，此属明知故犯。

　　事实上，云南陵水的高尔夫球场、江苏阜宁的山寨世博中国馆、河南濮阳的豪华办公楼、别墅群、山西定襄的千万元追星、安徽阜阳的白宫等亦正或曾进入公众视野。

　　贫困县大帽与“高尔夫”、“世博”、“别墅”、“明星”、“白宫”等所隐喻之奢华，在现实中但凡关联，即使其所映射的悬殊与落差已了无新意，但公众舆论的关注度却是愈发强烈。

　　中国公安大学治安系教授王太元对《法治周末》记者表示：“采用反腐败的习惯套路惩处‘少数地方、个别领导的违纪违法行为’，这种‘法不责众’的惩处无法从根本上解决问题。”

　　上海市交通大学法学院行政法教授朱芒告诉《法治周末》记者，对于贫困县的奢华，不能先入为主以“好”或“坏”一概评价。“如果清水的新城建设取得了成功，这种奢华又会如何评价？”他认为，政府动机及其行政决策程序是评判关键。

　　动机有合理性 不宜放在道德层面判断

　　抛开官员受贿、贪污腐败另论，朱芒教授表示，每一起“越穷越奢华”事件的动机好坏其实很难判定，且不宜放在道德层面判断。

　　在朱芒看来，城市化及城市发展过程中，经济要起飞则必须吸引资本。“但如果城市自身不扩张，又如何实现招商引资？”

　　与此对应的另一方面，中央政府对沿海地区和贫困地区的发展均使用同一个GDP为主的评价标准。“对于同样参与竞争的贫困县来说，借鉴东南沿海的城市化经验往往被认为有效。”

　　朱芒认为：“内蒙古清水河县十年建一城，当年‘拍脑袋’的‘上级领导’应该也听说过类似的成功案例。”

　　“城市竞争并未有错，所有城市在同一个标准要求下，虽然中央政府实行财政转移支付的优惠政策，但是贫困县发展不可能仅仅依靠救济，‘寄人篱下’的滋味并不好过，他们也想有自己的发展空间。从这个意义上看，每个贫困县不同奢华现象背后的动机都存在一定合理性。”

　　“以《同一首歌》为例，一个贫困县超越其经济能力做这样一个大型商演，其行为好坏究竟该如何评定？”朱芒介绍说，如果当地政府邀请《同一首歌》的决策均遵守法律规定、整个预算通过了县人大审查、通过了专家及当地百姓的充分论证后，可以得出一个客观估算。“根据估算再决策，即使商演成本花费巨大，依然有可能回收较好的经济及社会效益。”

　　决策失败追因 不正确的发展思路和政绩观

　　对一些贫困县奢华行为导致的决策失败或当地负担加重，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授认为，原因之一在于有的官员假公济私，以招商引资、引进人才或改善投资环境为名，大兴土木，实则为自己创造奢华的办公环境和生活条件。

　　错误的发展思路以及错误的政绩观，在姜明安看来，亦是决策失败的重要原因。

　　“在贫困县奢华行为背后，其实并不乏官员试图改造当地贫困面貌，希望有所作为。”姜明安对《法治周末》记者表示，“形象工程在一定程度上确实有利于对外宣传、进而引进人才和资金。

　　但这些地方的领导人做过头了，把建设形象工程作为基本的发展思路，而未立足于当地财力的可能性和考虑当地百姓的迫切需要。”

　　2010年2月，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，明确规定：不准搞劳民伤财的形象工程和沽名钓誉的政绩工程。

　　朱芒认为形象工程其实很难杜绝。“单从出发点看，每个政府都不会认为自身的决策是为了做形象工程，而认为会对城市建设及招商引资起到切实的推进作用。”

　　此外，朱芒表示形象工程的范围定义亦属难题。

　　姜明安认为，官员的心态亦严重影响地方政府的决策：“有一部分官员并不是完全从城市的长远发展角度去考虑决策，而是将更多的精力放在如何吸引领导、媒体及社会关注上，以谋求短期改变当地面貌和自己的处境。这种官员心理在贫困地区最为明显。”

　　对于当前政绩标准，姜明安认为存在误区，其中最大问题在于上级政府的误导。上级将GDP和城市形象(高楼大厦、大广场等)作为主要或惟一的政绩考察标准。“省考察市，市考察县，领导们首先看的都是GDP和城市形象，看有无改进，改进了多少。”

　　“当经济发展到上世纪90年代一定阶段时，惟一的GDP政绩标准其实就应该摒弃了，但至今许多地方的发展思路尚未随着经济社会的发展而转变。”姜明安称。

　　姜明安认为，在当前背景下，政绩标准应以百姓的幸福指数为主要指标。这包括改善民生(吃住行)、生活生态环境、以及教育、卫生、安全、社会保障等具体指标。

　　追求GDP 大幅度卖地推动“致富”

　　近几年来，大幅度卖地并带动房地产业、建筑业发展成为诸多贫困县在GDP竞赛中迅速脱贫的夺宝奇兵。

　　全国惟一的滨海国家级贫困县海南陵水黎族自治县，因其县长王雄在接受采访时的一句话“我们规划了10个高尔夫球场，在建的是4个，建好的有两个”，正遭受着诸多质疑。

　　这座2006年以前财力只是4000万元的城市，亦曾做过引进工业项目脱贫的种种尝试，但均告失败。直到政府利用其地理位置优势开始卖地。2007年，该县财政收入达到1.3亿元，增幅高达113%；2008年，其财政收入达到2.32亿元；2009年，其财政收入仍达到3.8亿元。

　　这其中值得注意的有两点。

　　其一，国土资源属非可再生资源。基于此，姜明安教授认为，以土地财政为主的贫困县当职领导不能只考虑自己任职期间的GDP数值，还应为下任领导的发展及当地百姓子孙后代的发展留下空间和保障可持续发展的基本条件。

　　其二，地方政府卖地的土地出让金目前大多数未纳入一般财政预算收入，仍归地方政府专门的基金预算管理。

　　国家规定，从2007年1月1日起，土地出让收入要全额纳入预算管理。但据国家审计署2009年7月发布的对18个省区市财政预算管理情况审计调查结果，有10个省市超过600亿元的土地出让金未纳入预算。

　　事实上，土地出让金已成为不少地方政府的财政支柱之一。来自国家审计署数据显示，2007年全国土地出让收入近1.3万亿元，2008年为房地产市场不景气时期，全国土地出让收入为9600多亿元，2009年土地出让金已高至1.59万亿元。

　　具体至海南陵水贫困县，根据陵水县统计局信息，2009年其完成房地产税收约2亿元，占财政一般预算收入的53.8%，与其相关的建筑业也完成税收9158万元。

　　而据陵水县国土资源局数据显示，2009年全县挂牌出让的两个供地项目成交额就已达6.95亿元。

　　对于数目不小的土地出让金在预算外的长期游离，朱芒认为这牵涉到整个财政制度及税制制度的改革。

　　“地方上大部分税收属于国税需上缴，但地方政府亦需要收入发展经济，提供公共服务，留住优秀人才。尤其对于贫困县，在几乎未得其他优势前提下，政府惟有通过卖地刺激GDP的增长及满足当地需要。”朱芒表示，“而地方政府在卖地过程中担任的职能角色已经是公司，在履行一个商业行为时，必然会尽力将这一不可再生商品卖出一个高价。这又导致房价必然走高。”

　　土地出让金游离预算外导致的另一个问题是，由于未纳入一般预算财政收入的统一管理，土地出让金在当地政府的具体使用亦缺乏监督和难以控制，易生腐败。

　　行政程序防火墙失效原因 核心是公权力尚未得到有效控制

　　“项目从立项到执行需经由至少20个部门审批，一个新城的建设则需要经由更多部门。”姜明安教授说。

　　在姜明安看来，新城建设无疑是重大问题，重大问题的决定必须经由人大或人大常委会讨论、审议投票决定。

　　其中涉及的财政预算审批程序，中国人民大学法学院经济法教研室副教授朱大旗对《法治周末》记者介绍说：“地方政府经过立项和论证后，应形成一个项目预算基本方案，提交至人大常委会工作委员会。人大常委借助其下的预算工作委员会做专业审查，再提请人大审批。人大审批后，将预算案交由当地财政局批复预算后，再按照预算执行拨付。执行过程中，如遇变化预算需调整，一般由人大常委法对此调整进行审批。”

　　朱大旗特别提到，“要做到民主理财、法治理财”。

　　据了解，在预算审批监督工作中，目前大部分地方存在预算先执行、后编制、再审批的尴尬局面。

　　姜明安认为，另一个重要程序是公众参与，面向公众的信息公开；再一个就是专家论证程序，以确定相应工程有没有必要性、可行性和成本效益如何。接下来就是，需经上级有关主管部门的审批。“比如项目涉及征地的，征用基本农田外的耕地超过35公顷，征用其他土地超过70公顷，征用基本农田哪怕不到半公顷，均必须报经国务院审批。

　　据《法治周末》记者了解，一座城市的政策从送审到执行，理论上需要过的法律关口至少有：宪法、组织法、预算法、土地资源管理法、城市规划法、环境评价法、监督法。

　　对于监督部门及个体，王太元教授表示，一个地方已经有党委、人大、政协，有行政监察、检察院、法院，工青妇等人民团体，还有境内外媒体监督以及全民监督。“未经审批的‘越穷越奢华’现象表明，我们的社会监督并非数量多少问题，而是严密与严肃与否的问题”。

　　汪玉凯教授认为，中共中央办公厅、国务院办公厅2009年7月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，还有待进一步细化实施细则，使其更具可操作性。“对现有政府机构中明显的决策失误给社会造成严重后果的，应果断启动问责机制”。

　　朱芒教授则认为，现有监督的部门及法律众多，效力上看应分为内部监督和外部监督。“现有监督大都停留在内部系统的自我约束力上。其影响功效意义不大，有的甚至可以说没有意义”。

　　汪玉凯对《法治周末》记者表示，“越穷越奢华”现象反映的最核心问题是公权力尚未得到有效控制。

　　“我目前看到的‘越穷越奢华’怪相，大多数是用无法归属个人而被纳入政府权力管辖范围的公共财政、公共权力、公共资源。”王太元举例说，“土地国有化在当今中国成了各级政府‘土地财政’之类不正常现象最大的根源。”