汶川地震2周年：救灾，从完善城市公共装备开始

　　救灾，从完善城市公共装备开始

　　《中国经济周刊》记者 曹昌|长沙报道

　　嘉宾：

　　冯肃伟 复旦大学城市环境管理研究中心副主任

　　韩永文 湖南省人民政府副省长

　　曾少华 住房与城乡建设部标准定额所所长

　　赵哲学 吉林延吉市人民政府市长

　　刘顺辉 湖北恩施市人民政府副市长

　　万 钧 中联重科融资租赁公司总经理

　　田 磊 美国伊利诺州立大学终身教

　　5月12日是汶川地震两周年纪念日，也是我国第二个“防灾减灾日”。

　　自2008年起，全球似已进入灾难频发期，中国也不离外。2008年初，中国南方冰雪灾害；2008年5月，汶川大地震；2009年冬，北方雪灾；2010年春，西南五省旱灾、青海玉树地震……除人与自然灾害的斗争外，各级政府还得与人为因素或技术因素所引起的桥梁坍塌、机车失事、火灾、生化泄露与污染、矿难等事故搏斗，而救援、挖掘、清障、运输等装备就成为抗灾抢险过程中必需的工具。

　　但现实情况是，我们在目睹一幕幕充满民生关怀画面的同时，也常看到起关键作用的抗灾救援设备“拖了后腿”——要么装备不够先进，要么设施投入不及时，贻误了救灾进展，影响了人们生命财产安全。

　　灾难是一面镜子。

　　各级政府在加紧完善应急机制的同时，也在不断思考：在灾难面前，政府怎么才能变得更前瞻、更从容与更成熟？

　　4月10日，来自全国各地的100多位市长、专家汇聚长沙参加“中国城市发展·市长高峰论坛”，在借鉴发达国家先进经验基础上，与会专家官员首次提出了“城市公共装备”概念，即维持城市正常运营、提供城市功能与服务、应对各类突发事件等为城市提供公共服务的各类装备，它将与城市基础设施有机结合，为城市居民提供最大限度的服务。

　　此届论坛达成共识：在中国经济持续走强的大趋势下，政府可根据地方经济发展水平和城市管理的实际需要，借助现代金融产品，逐步完善城市公共装备和构建中国现代城市的公共装备体系。

　　我国应急公共装备的不足

　　目前，我国应急公共装备现状如何，存在何种不足？

　　冯肃伟：城市公共装备不是指产业，而是属于行政管理范畴。经济发展与城市管理理念的不均衡性，也就决定了各国城市公共装备的水平高低。

　　刘顺辉：当前，我国城市应急管理设施设备存在三个不足：

　　一是应急公共装备投入不足、整体水平不高，应急救援设备特别是大型特种救援设备数量有限，标准不高。一些城市在遇到突发应急事件时，由于手中资源不足，往往束手无策，陷于被动。

　　二是应急公共装备配备不系统、不精细，缺乏对现代城市综合减灾和应急救援的科学研究，如2008年发生在我国南方地区雨雪冰冻天气，有的城市因清除积雪能力不足而引起交通大面积阻塞；再如全封闭式公共汽车上的燃烧事件，因没有配备相应的逃生锤等而造成群死群伤现象。这些都暴露出我们在应急装备配置上的缺失和粗放。

　　三是应急设施设备的维护不到位、应急演练缺乏针对性，人与设备的结合难以达到最佳状态。

　　田磊：城市公共装备是城市发展与文明的产物。一百多年前，西方等发达国家就开始了实践，最初的城市公共装备体现为常规性供给与运行，如消防、清障、垃圾处理等。我所看到的，美国伊利诺州最大的一个污水处理厂就始建于19世纪。

　　后来，一些国家多次经历了重大突发公共事件后，在处置过程中逐步完善了应急体制，并形成了符合各自国情的公共装备体系。美国各联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，又被划分成消防、交通、医疗、危险品等若干功能组，各功能组相互配合，相互衔接，都有强大的设备支撑。

　　日本在这方面也积累了足够的经验。1995年神户大地震，地震发生后的24小时内，就有2000多辆挖掘机、5000多辆清障车开进了灾区，而这些设备就是日本政府公共装备体系中一部分。

　　公共财政如何使用

　　面临我国应急公共装备不足现状，专家认为公共财产应该发挥主导作用，同时，完善体制安排。

　　冯肃伟：公共装备涉及公共财政如何使用问题，它包含两层意思：一是公共装备资源与城市发展的适应性，即城市需要哪些公共装备；二是公共装备供给的制度安排。一些地方政府，有钱的时候就拨点给部门买设备，没钱就不管了，应对突发事件的应急设施基本就没有考虑到，这与体制有关系。

　　韩永文：近年，中国城市逐步由“重建轻管”向“建管并重”转变，除建设完善的基础设施之外，还需要完备的城市公共装备支撑，不仅为城市居民提供完善的公共服务，还要能从容地应对各类突发性事件。应急设施是按市场化运作的，关键时候，靠企业参与救助远远不够。

　　曾少华：城市建设中的安全形势严峻，社会发展中的公共装备需要完善，但公共装备要算账，成百上千亿元的投资意味着什么，效果怎么样，目的达到否，有什么经验与教训，都是要我们思考和在实践中不断论证。

　　国家做还是市场做

　　公共装备的完善既需要国家做也需要市场介入，特别需要政府运用市场介入。

　　冯肃伟：国外发达国家一般采用两种方式：一是由国家购买公共装备，建立高度统一的指挥系统；二是与企业达成“照付不议”契约，政府每年向企业支付一定费用，在应急需要时企业装备统一由国家调度。

　　应急装备是国家做，还是市场做？从中国国情看，资金短缺问题是我们政府共同面临的瓶颈，需要探索资金渠道来源，公共装备可在“行政主导、市场参与、社会协同”的方式下进行。一些领域可以交给市场，像付费雇保姆一样按协议来抓城市公共管理；一些通用性、应急性装备，相邻政府部门可以考虑共享。

　　刘顺辉：我认为需以政府财政投入为主体、社会捐款为补充，建立城市应急救助专项基金，规范和监督资金的使用。同时，在各项工程建设中，无论投资主体是谁，都要按照国家要求，把防灾减灾设施设备纳入工程设计，将所需资金纳入工程概算预算，用制度和法规保证灾害防治工程的投入到位。城市政府要统筹规划掌握各级、各类、各业务部门，包括防化、消毒、生活、医疗器械、救援抢险等应急物资和设备的实物储备；强化与生产企业、交通运输、商贸流通等部门的协议储备，通过科学、规范的应急物资和设备储备模式，切实为城市应急管理提供有效保障。

　　万钧：银行贷款、民间资本不是久长之计，融资租赁不失为一种新思路。美国8000亿美元存量的融资租赁业务中，各级政府购买公共装备的融资占40%。融资租赁采取的金融支持有三种方式：一是“借鸡生蛋、卖蛋还租、最后得鸡”的设备融资租赁方式；二是政府将现有的城市基础设施中的部分资产（如高速公路、油道管线），以售后回租方式向融资租赁公司融资，用于新项目的开发建设或购买公共装备；三是融资租赁公司向各级政府的市政工程项目公司提供融资服务。

　　赵哲学：延吉市近期购买了一批公共装备。钱从哪里来？我们的经验是，采取多条腿走路方式，融通城市建设与管理资金。一方面，努力盘活城市资源，通过土地收储、拍卖城市街路、桥梁、公交线路、候车站点、灯箱的广告权、冠名权和营运权等方式，变无形资产为有形效益，以城养城、以城建城；另一方面，我们积极采取金融借贷、BT(即建设—转让，项目工程由投资人负责进行投融资，建成后资产交付政府，政府分期支付资金)、BOT(即建设—拥有—经营，项目一旦建成，项目公司对其拥有所有权，当地政府只是购买项目服务)、融资租赁等方式，敢于花下一代的钱，办下一代的事，让城市管理真正能分享到经济发展的成果。