长三角规划瞄准一体化 权威法人协调机构仍缺位

　　长三角已无悬念，随着备受关注的《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），获得国务院的批准。

　　从2004年启动编制，《规划》已几易其稿。选择在“十一五”末、“十二五”初推出《规划》，显示了《规划》制定过程地方利益关系协调的复杂性，以及国务院缜密思考。

　　长三角地区的产业一体化，一直成为《规划》诞生过程的利益争夺焦点。这次，《规划》给出了明确的说法：对长三角各个城市的定位以及各个城市的产业定位，基本以各个城市的现实优势产业为基础，并在一定程度上缓解了长三角产业同构的压力。

　　《规划》明确了长江三角洲地区发展的战略定位，即亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群；到2015年，长三角地区率先实现全面建设小康社会的目标；到2020年，力争率先基本实现现代化。

　　当下，地方已闻风而动。本报记者获悉，就在5月25日，《规划》获批的第二天，上海市政府的一些智囊就紧急举行了一次内部讨论会，就《规划》获批后上海方面的影响进行热烈研讨。

　　为区域一体化扫除障碍：

　　将长三角视为一个有机整体

　　知情人士向本报记者透露，5月24日公布的《规划》中关于长三角产业带布局方面的阐述，参照的是2009年6月的那个最后一次征求意见的《规划》草案版本。

　　最新版本的《规划》，要求发展“一核六带”，强化上海发展核心地位，优化提升沪宁、沪杭沿线发展带，重点建设沿江发展带、沿（杭州）湾发展带，积极开发沿海发展带，培育宁湖（湖州）杭发展带，引导发展沿湖（太湖）生态服务带。

　　按照苏州市副市长曹福龙的解释，“一核六带”第一次在空间形态上将长三角地区各行政区视为一个有机整体，未来发展中大踏步推进区域一体化扫清了障碍，打开了通道。

　　《规划》还首次明确了以上海为中心，以南京、杭州、苏州、无锡、宁波为副中心的格局，而以前，一般意义上只认为杭州、南京和宁波才是副中心。

　　这显示《规划》对长三角城市的定位日趋升高，以上海为例，2009年版本草案提出要“以上海为发展核心”，而2006年版本草案则提出“强化以上海为发展核心”。

　　不仅如此，其它一些城市的定位都得到了提高，“定位的提高是因为各个城市都在快速发展中。”江苏省发改委常务副主任曲福田此前对本报记者这样表示。

　　此外《规划》还提出了五个发展轴，具体为泰锡湖物流产业和南北拓展轴、通苏嘉南北物流和轻工经济轴、杭绍甬产业和港口联动轴、宁通城镇集聚发展轴、申苏浙皖西部拓展轴。

　　其中，沿湖发展带引人注目，按照苏州方面的解释，沿湖发展带与多年前呼声甚高的“环太湖城市圈”在空间形态上几乎是重合的，“这对于发展苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州非常有帮助。”

　　而申苏浙皖西部拓展轴表明《规划》将安徽部分纳入其中，对此安徽省发改委地区处相关人士25日表示，“这表明安徽将与长三角地区形成共同开发格局。”

　　不过，国家住建部城乡规划专家委员会委员沈玉芳告诉本报记者，“这个《规划》更偏重于经济发展计划，而不是区域规划，长三角地区深层次的问题，障碍性的因素都没有详细阐明。”

　　在沈看来，目前出台的《规划》“感觉还是比刚开始的时候打了折扣”，其认为“作为区域性试点，全国已经推出了17个地区发展规划，长三角地区究竟有哪些不同，具体到土地和城市等方面，还需要推出进一步的细则。”

　　两大长三角新引擎：

　　先进制造业、现代服务业

　　《规划》明确，做大做强石化、钢铁、电子信息产业等具有国际竞争力的战略产业；巩固提升装备制造业、纺织轻工和旅游业等传统优势支柱产业；同时加快发展现代生产性服务业和生物医药、新型材料等具有先导作用的新型产业。

　　不过，《规划》最大的一个突破在于，要求整个长三角地区发展先进制造业和现代服务业，而不是仅要求上海等发达城市发展先进制造业和现代服务业。

　　交通银行首席经济学家连平表示，《规划》最突出的一点是国家将上海发展现代服务业和先进制造业扩大到了长三角地区，该区域要实现整体产业升级。

　　比如对苏州地区，2009年版本和2006年版本相比，增加了“建设区域重要的现代服务业中心”，这显示国家希望长三角地区要全面发展现代服务业。 并且，2009年版《规划》将高技术产业和战略性新兴产业列入发展重点，而这是2006年版《规划》草案所没有的内容。

　　具体表现为，《规划》鼓励引导长三角地区集中力量积极发展电子信息、生物、新材料、新能源等战略性新兴产业。

　　国家发改委区域规划专家咨询组成员朱荣林告诉本报：“说到底《规划》是各个省市规划的叠加，但在其中，各个省市的目标和偏好是有差异的。所以协调很难，这里增加一点，那里减少一点，毕竟各个省市的利益不一致。”

　　因此，相关城市的产业定位能否被各个城市认真执行还有待观察。

　　上海社科院经济研究所研究员陈维则认为，“各个地区可以按照它去做，有创新的方式也可以去探索”。

　　知情人士透露，《规划》尤为重视长三角交通设施的一体化，以及能源设施的建设。如煤炭基础设施、油气基础设、电力基础设施新能源基础设施等被列为先行建设的领域。

　　如重点完善宁波-舟山沿海煤港及南京、镇江、南通、泰州等沿江煤港；在上海崇明、江苏南通和盐城、浙江舟山和衢山等沿海地区建成一批大型风电项目等等。

　　权威法人协调机构仍缺位

　　5月24的公布《规划》，提出了一些加强长三角各地区间的协调性政策，旨在打破行政壁垒，促进生产要素自由流动。

　　但多位专家认为，由于这些政策往往不具有强制性，因此具体到两省一市落实过程中，产业同构、地区利益至上的老问题或将再次凸显。

　　事实上，《规划》2006年草案版本和2009年草案版本都指出了“上海与江苏、浙江的各城市之间发展定位雷同，职能分工不明确，存在产业低水平、低效益同构以及过度竞争现象。”

　　朱荣林认为，《规划》这种物理性叠加的规划往往是一种妥协的结果，效果往往有待观察。“目前的规划，各省可以按照各自的理解实施，对自己有利的才实施。”

　　陈维就旗帜鲜明地表示，这个规划只是指导性的意见，事实上没有绝对的约束力，具体实施的时候就是中央的积极性和地方的积极性相互结合。

　　陈同时指出为何《规划》到如今才出台一个根本原因是，“各个地区都想把自己的利益写到规划里面去，这是相互妥协和协调的结果。”

　　目前，长三角之间的协调主要依赖高层之间的定期会晤，长三角协调会议等磋商机制，缺乏强制执行机制。

　　因此，朱建议，确定一个具有规划决策权和投资决策权的权威法人机构，诸如“长三角经济管理局”，来推动长三角之间的协调，并且该局协调下达成的协议必须立法，且各个地区必须遵守。

　　但《规划》并未涉及到这方面内容，目前唯一可知的是，长三角各地“十二五”规划正在紧张进行中，一旦各地“十二五”规划完成，或可以看出各个城市落实《规划》的决心。