视点关注
法制日报记者 郭宏鹏 刘百军
户口，关乎公民个人及其家庭的生存和发展。一个没有户口的人生活是极其不方便的，无论是旅游、住宿、上飞机，还是上学、结婚、外出打工，都将遭遇无尽的烦恼。
“黑人黑户”，是对没有上户口的人的统称。造成黑人黑户的原因很复杂，但是，超生是一个十分重要的因素。
今年11月1日，为期一个月的全国第六次人口普查即将展开。为保证此次全国人口普查工作顺利进行，福建省公安厅近日发文，要求各地公安机关认真做好人口普查前的户口整顿工作，“因各种原因出生后未落户人员，包括出生人口未登记户口(包括计划外生育人口)、大学毕业生的口袋户口、转业入户、刑释入户、回国定居人口都将予以落户。
事实上，早在两年前，福建省有关部门就已经开始了解决黑人黑户问题的专项行动。
“从2008年5月份开始，福建省当年就解决了黑人黑户36万多人。2009年继续推进，到当年年底，又解决了13万多人，两年来解决了历年累积的黑人黑户近50万人。 调研显示，到现在为止，估计还有约14万人等待解决户口问题。”福建省公安厅治安巡警总队的陈礼新近日在接受《法制日报》记者采访时透露。
案例 中学生结束16年黑户生涯
“没有准生证，只要查明情况，确实是你的孩子就可以落户。”
《法制日报》记者来到陈礼新的办公室时，他正通过电话耐心地向一名莆田人解释历年出生人口未落户人员的相关政策。
采访中，记者了解到这样一个 案例：
去年5月25日早晨，家住漳州市南靖县金山镇大山村岭尾10号的68岁老人吴东方，早早来到金山派出所，要求马上为其16周岁的孙子吴昌林申报户口。户籍民警接待了老人，但由于老人没有提供入户需要的相关证明材料，吴昌林的户口问题无法及时解决。民警在调查吴东方、王耀辉及吴昌林的邻居后，证实吴昌林出生未落户的情况基本属实。
原来，吴昌林的父亲吴龙金与母亲王月西于1989年结婚，因当时王月西未到法定结婚年龄，所以没有办理结婚证。吴昌林在1993年4月8日出生。后吴昌林的父母因感情不合，于7年前各奔东西，父亲吴龙金长期外出不归，吴昌林留给了爷爷奶奶抚养，现已16岁，却还是黑人黑户。当时吴昌林在南靖二中上初三，马上就要面临初中毕业考试，没有户口将不能参加考试，急得爷孙俩寢食不安。
金山派出所在调查核实的基础上，于5月27日呈报南靖县公安局审批，县局于5月31日批准同意吴昌林的入户申请。如今，吴昌林如愿以偿读了高中。
调研 女性出生未落户者占多数
“2007年，公安机关在大接访期间发现，一些人因户口问题导致子女上学、婚嫁、务工存在困难，他们要求政府予以及时解决。通过 调研，我们萌生了给历年出生人口未落户人口及时落户的念头。”福建省公安厅治安巡警总队的吴福顺向《法制日报》记者透露了该省解决黑人黑户问题的来龙去脉。
发现问题之后，治安巡警总队于当年9月派出专门 调研组赴福州、宁德、莆田、泉州等地开展专项 调研。
据福建省公安机关2007年的统计数字，当时出生未落户人员共有18.3万人，占全省总人口数的5.36‰(据反映实际数量不止此数)。其中，从年龄段来看，大部分为第五次人口普查前后出生的，即10岁以下占多数，有14.8万人，占81.09%(7岁以下学龄前有12.34万人，占67.57%)；10岁以上有3.46万人，占18.91%；从分地区情况看，宁德比例最多，出生未落户人员占总人口为8.41‰，比例最少的厦门为0.7‰；从性别情况看，女性出生未落户占多数。
“这些未落户人口中存在的主要问题包括5种情况。”吴福顺向《法制日报》记者一一解释：
福建本省公民与省外妇女结婚未办理结婚证书，婚前携带小孩，省外妇女有的查找不到原户籍地，是否已结过婚和小孩是否已经落户，均无法查清；
出生婴儿随父申报落户时，母方离家出走，在没有足够证据证明是其父亲生的情况下，只能依靠DNA鉴定，而一些家庭因为经济困难无力鉴定，没有落户依据，造成出生婴儿无法落户；
非法收养小孩，即群众没有按照收养法规定收养小孩而无法办到收养证的。在晋江市调查的未落户中，每个乡镇抱养小孩未落户有30至40人，有的确为自己所生，为逃避计划生育部门处罚，也谎称为抱养；
境外出生小孩，因父母非法滞留境外，小孩套用境外合法身份人员携带回国，造成小孩真实身份不明，无法办理落户；
最后一种情况，则是无法提供出生医学证明的。
现实 多种原因导致问题产生
“造成上述问题的原因很复杂。”吴福顺说。
通过与村居乡镇干部、乡镇领导座谈， 调研组了解到，相当一部分基层干部存在这样的想法，如果超计划生育小孩都可以报户口，势必造成群众无所顾忌地超计划生育。所以，不让报户口，也是一种惩罚。同时，通过对户口控制，可以方便征收缴交社会抚养费。
据介绍，一些地方政府出台政策，要求公安机关对出生户口申报，必须经计划生育部门同意后才能落户。
“与此相关的是，出生医学证明发放渠道不畅、抱养收养小孩领取收养证甚少。”陈礼新告诉《法制日报》记者。
据介绍，1996年公安部、卫生部根据相关法律，联合制定了使用出生医学证明规范出生户口申报。但是，一些地方在签发出生医学证明时设置许多限制条件，致使群众领取出生医学证明困难重重，有的根本领不到。县或乡级计生部门联合卫生部门出台土政策，凡超生的，在未交足社会抚养费的情况下，即使在医院分娩，也一律不发给出生医学证明，导致出生婴儿无出生医学证明无法落户。
一些群众在抱养、收养小孩后，不知道如何申办法律手续，特别是收养弃婴，往往在抱养收养一段时间后才去弥补材料，但因为时过境迁，一些材料已经无法弥补，办理收养证难度大。此外，一些相关部门规定，群众在社会上拾到弃婴，必须送到福利院，再从福利院领养出来的小孩由福利院调配，领养时需交几千元手续费，而福建省相当部分县市并没有福利院。
误区 迟早要解决为何急于报户口
据陈礼新介绍，对历史遗留出生户口未落户问题，各阶段都出台过一些政策专门清理解决。根据规定，对1996年以前出生的小孩，确实无法提供医院出生证明的，可由民警调查核实后，给予落户。但由于农村警力不足，需要民警调查核实的内容又很多，导致部分出生人员户口没有及时核实解决。
同时，法律法规滞后也是一个重要原因。1958年户口登记条例已经保持近50年不变，公安机关靠政府根据各个阶段社会经济发展需要制订的户口政策进行户口登记管理。《中华人民共和国治安处罚法》出台后，原《中华人民共和国治安处罚条例》规定违反户口管理的行为处罚条款也被取消。户口登记条例规定，群众可办也可不办户口，随意性大，导致出现户口申报不及时、根据需要申报户口、提供虚假证明申报户口等问题。如农村计划生育一胎半政策，第一胎生男故意申报女，到上学后再申请更正。
据调查，导致群众出生申报户口意识不强的主要原因是户口登记管理不严肃，没有约束机制。农村地区群众仍然受多子多福传统陈旧思想观念的影响，第一胎小孩绝大多数都不愿意报户口，特别是女孩，一些地方群众生两个男孩嫌太少，生三个男孩不嫌多。为了生男孩，前面已出生的女孩就不愿申报户口，以免计划生育部门发现超生。同时，对于未成年人来说，户口的作用仅仅是上学需要，一些农村地区甚至根本不需要户口，一般小学由村委会出具证明就可以上学。还有一部分群众因参与社会经济活动少，认为办理户口既麻烦又费钱，没有用，不想申报。
在历次全国性的人口普查中，国务院、省政府和各级公安机关都会出台解决户口未落户问题，集中解决一批未落户人员，于是在群众意识中就形成了“超生办理出生证明要缴纳社会抚养费、人口普查时不用什么证明就可以落户”等依赖的思想。
专家 户籍制度应还原其基本功能
“户籍制度的功能在于反映真实的人口信息，尤其在目前的环境下，国家只有掌握了准确的人口迁移方面的信息，相关的社会管理才能够顺利进行。一部分基层组织为了完成计划生育的目标任务，将缴纳社会抚养费作为出生人口落户的前置条件，实际上就把户籍变成了一种惩戒和威慑的手段，它混淆了户籍的基本功能和其他行政管理功能的界限。”清华大学法学院教授余凌云在接受《法制日报》记者采访时称，黑人黑户一方面使得公民的上学、就业、出行等基本权利得不到有效保障，另一方面也削弱了户籍的信息管理功能。
“在市场经济条件下，人口大量流动，户籍制度必须有灵敏的信息反馈功能。如果信息失灵，公安机关连传唤案件当事人、对流动人口违法犯罪嫌疑人采取强制措施等都会遭遇困难。准确的人口统计信息是以户籍为基础的，人员流动、贫困人口多少、人口增长率等准确的人口统计信息对未来国家的决策至关重要，比如学校等公共资源的投资就需要准确的学龄儿童数据。”余凌云说。
他认为，扫除黑人黑户总体上是正确的，有利于社会管理和为国家提供准确的决策数据，有利于保障公民的基本权利。但因为它牵涉到众多部门利益，各个部门在解决社会问题时都有自己的利益考量。所以，他建议相关部门统筹兼顾，不要单兵推进，以减少新政策可能遇到的阻力。
法制日报福州5月27日电
()
来源：法制日报
上网从搜狗开始
