禁烟背后存利益拉锯 控烟行动迟缓折射体制困局

　　每年的5月31日前后，控烟与戒烟成为社会各界关注的重要话题。时至今日，“世界无烟日”已经走过了23个年头，而今年的无烟日却是中国承诺履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》前的最后一个无烟日。

　　在意欲顺应潮流与国际接轨的美好愿望下，却有这样一组数据依然使我们感到触目惊心：目前中国烟民数量有3.5亿，约占世界烟民总数的1/3，有5.4亿人受到二手烟危害，其中1.8亿是未成年人，每年死于与烟草相关疾病的人数约为100万。毋庸置疑，“吸烟有害健康”已经成为社会普遍共识，然而，在此背景下，还有一组数据与前者形成鲜明对比：2009年我国卷烟产量达到 22908.6亿支，卷烟销售收入超过200亿元的品牌有13个，销量突破百万箱的品牌有12个；烟草行业实现工商税利5131.1亿元，同比增长12.2%。这样的对比使人们困惑地看到，中国的烟草产业与公民健康正深陷作茧自缚的困局里。

　　吸烟成公共卫生问题

　　烟草是生长在南美洲的一种野生植物，最初印第安人将烟叶口嚼或做成卷烟吸吮。1492年，意大利航海家哥伦布在中美洲发现印第安人吸食烟草后，将其带进欧洲。到16世纪中叶，烟草传遍世界各地，也传到了中国。500多年来，烟草给世界各国人民的健康带来了严重威胁，但直到20世纪，人类才开始认识到烟草对人类的危害。

　　烟草烟雾是一种环境污染物质，它含有约4000多种化学物质，其中40多种物质具有致癌性，严重损害绿色环境，危害人们的身体健康。有关专家指出，在过去的50年，上万个研究从流行病、毒理学等不同角度证明了吸烟是肺癌、慢性呼吸系统疾病、冠心病等多种疾病发生和死亡的重要危险因素。长期追踪研究表明，烟草导致70%-80%的超量死亡，目前已成为全球前6位死因的主要危险因素。吸烟还带来社会和家庭损失，侵犯公众基本的安全环境权利，已经成为影响全球人群健康的最重要的公共卫生问题。

　　目前，我国吸烟人数有3.5亿，居世界之首，而遭受被动吸烟危害的人数高达5.4亿，其中15岁以下儿童有1.8亿；每年由吸烟导致的死亡人数近100万，超过了艾滋病、结核、交通事故以及自杀死亡人数的总和。据中国疾控中心副主任、控烟办主任杨功焕介绍，中国居民的前八大死因中，除了交通伤害以外，冠心病、肿瘤、肺癌、肝癌等七种都和烟草使用相关。在这样的背景下，我国人群吸烟和二手烟暴露仍处于高峰期，很多国家人群的吸烟率都在下降，但我国男性吸烟率自1995年达到高峰后，就一直处于高台期。

　　据中国健康教育中心提供的资料显示，全国烟草死亡率占死亡人数的12%，预计2020年将上升至33%。有关专家预计，如果现在的吸烟状况得不到有效控制，与此相关的死亡人数2025年将增至200万，2050年将升至300万，从现在开始到2050年我国将有1亿人死于与烟草有关的疾病，其中一半将在35-60岁死亡。

　　我国控烟形势不容乐观

　　今年5月，有媒体报道称，卫生部发言人表示从2011年1月起，中国内地将在所有室内公共场所、工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所“禁止吸烟”。消息一出，立即引起轩然大波。随后，即有卫生部官员出面澄清，“明年公共场所全面禁烟”的新闻报道属于媒体的误读。按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求，我们应该达到上述标准，而不是“必须”。

　　卫生部只是在自己的管辖范围内，要求到2010年，军地所有卫生行政部门和至少50%的医疗卫生机构应建成无烟单位，确保2011年实现全国医疗卫生系统全面禁烟目标。中国疾控中心控烟办副主任姜垣表示，即使全国卫生行政部门以及医疗系统实现明年的100%无烟，那么，4万多家县级以上医疗机构、29万家乡镇社区医院以及所有的卫生行政部门的“禁烟面积”加起来，放在全国来看，大概也只有2%。

　　2003年，我国成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》签约国，自2005年《公约》生效以来，我国总体履约情况欠佳。

　　2008年，世界卫生组织在总结全球控烟实践与经验的基础上，提出了6项扭转烟草流行的政策“MPOWER”。其中M代表监测(monitor)，通过建立有效的监测、监督与评价系统，监测烟草使用情况；P代表保护(protect)，实现所有室内公共场所及工作场所完全无烟化，保护人们免受烟草烟雾危害；O代表提供(offer)，即提供方便易得的临床戒烟服务；W代表警示(warn)，警示烟草危害，使所有人都能了解，烟草使用的结局只有痛苦、残疾和过早死亡；E代表执行(enforce)，全面禁止烟草广告、促销和赞助；R代表提高烟税(raise)，从而逐步降低烟草制品的价格可承受度。

　　尽管近年来，我国全面开展禁烟运动，控烟工作取得了一定进展。上海、广州、杭州等大中城市制定和出台了关于控烟的地方性法规，但中国整体控烟形势依然严峻。到目前为止，国家投入到烟草使用状况及消费模式调查上的经费屈指可数；卫生系统的临床戒烟服务仅在少数几个大城市得到开展；在烟盒上印刷图片警示信息的措施至今未能通过；以各种隐蔽形式出现的烟草广告和促销依然屡禁不止；而烟税的提高也远远不及人们消费能力的增长。

　　烟草税几经调整

　　据有关资料显示，中国是目前世界上最大的烟草生产和消费国家，卷烟总产量与烟草消费量均占世界总量的1/3左右，全国烟草行业共计1000多家工、商企业。烟草产业解决了我国360多万烟农、50多万企业职工、400多万个零售商户的就业和增收问题。

　　长期以来，烟草行业实行“寓禁于征”的重税政策。自改革开放以来，我国烟草财税体制共进行了7次改革和调整：1983年卷烟工商税上划为中央税；1992年11月烟草产品税率调整；1994年分税制财政体制改革；1998年7月进行税率调整；2001年6月对烟草制品税收政策的调整；2002年所得税分税制度调整；2009年，国家再次对烟草制品税收政策进行调整。

　　2009年，财政部和国家税务总局下发的《关于调整烟产品消费税政策的通知》中，规定甲类香烟的消费税从价税税率由原来的45%调整为56%，乙类香烟由原来的30%调整为36%，雪茄烟由原来的25%调整为36%。除了在生产环节进行调整外，在卷烟批发环节加征从价税，税率为5%，即在中华人民共和国境内从事卷烟批发业务的单位和个人，凡是批发销售的所有牌号规格卷烟的，都要按批发卷烟的销售额（不含增值税）乘以5%的税率缴纳批发环节的消费税。

　　业内专家分析，中国的卷烟分甲类烟和乙类烟，原则上在提税之后，甲类烟的税率就变成56%，乙类烟变成36%，但是与此同时，原来50块到70块的一条烟是归结为甲类，现在把这个价位的烟从甲类烟调整到乙类烟。换句话说，这个比例的卷烟的税在这个价位的这些卷烟的税不是增了，而是降了，就是说是从45%改为乙类烟的36%，实际上是下调了9%。

　　实际上，我国烟草业制品总体税率相对世界其他国家来说并不算高，比如日本烟草税率为61%，德国为70%，巴西为74%，英国为80%。以英国为例，从1998年后，英国的烟草税平均每年增长5％。目前，英国政府对烟草征收的税费在烟草价格中占80％，排名世界第二。目前，一盒20支装的普通品牌香烟售价在6英镑左右，相当于人民币近70元。昂贵的烟草税使一些烟民不得不戒掉香烟。

　　警示标识缺乏震慑力

　　根据中国健康教育中心提供资料显示：我国有庞大的烟民群体，其中70%的烟民没有戒烟打算，而只有3.5%的烟民戒烟成功。专家们认为，这跟我国戒烟宣传方式有直接关系。

　　有调查研究表明，卷烟包装上清晰明了的健康警告标语是最经济有效的控烟干预手段之一。绝大多数吸烟者和非吸烟者能留意到卷烟包装上的健康警告。

　　但具有讽刺意义的是，在两年前的世界卫生组织《烟草控制框架公约》第3次缔约方会议上，我国曾“荣获”“脏烟灰缸奖”，颁奖词是“宁要漂亮烟盒，不要公民健康”。

　　中国控烟协会副会长兼秘书长许桂华以“中华烟”为例说明应严肃对待烟草广告。她说，“中华烟”在出口加拿大时，包装采用整版的恐怖图示；在中国销售时，却只有“吸烟有害”的字样，这是对国人“轻描淡写、隔靴搔痒”。目前市面上“中南海”烟包继续用“科技创新生活”、“清新风尚”等美丽的辞藻，甚至打着“支持希望工程”的口号来推销的烟草制品。最新出品的中南海“蓝色风尚”更是宣称采用了“中草药添加”、“纳米三元复合滤嘴”等全新“减害”技术。专家指出，这样的宣传违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》的相关条款，而且是对世卫《烟草控制框架公约》第11条和13条的公开挑战。

　　《烟草控制框架公约》第11条规定，烟草制品的包装和标签必须印上警示语，宜占据50%以上的面积，但不应少于30%，最好有警示图片。国内一些知名品牌的卷烟外壳上的健康警语从包装侧面移到了正面，“吸烟有害健康，戒烟可减少对健康的危害”的字样以及相对应的英文占据烟盒正面下方1／3的面积。不过，并没有对字体的样式和颜色作统一要求，专家指出警语和过去相比一样笼统含糊，很多香烟外包装采用缩小和淡化字体的方式，使警语成为包装花纹的陪衬。而在国外，情况则大不相同。美国生产的香烟在包装边缘印有四处警示标语。加拿大和英国的警示更醒目，包括更多的健康警告均印在包装的正面和背面。加拿大的标签占据了烟盒正面和背面各一半的面积，上面包含16种警告。英国2002年重新设计的警告标签共有16种，包括“怀孕期间吸烟将伤害你的宝宝”，印在烟盒正反面，文字不断加大。

　　“如烟事件”回放

　　中国是全球最大的烟草消费市场，同时也潜存着巨大的戒烟市场。但同源远流长的烟草危害相比，戒烟产品的发展不过短短十几年时间。

　　据了解，目前在中国控制吸烟协会备案的戒烟产品约有26种，有口服的、外敷的等等，形状和途径各不相同。业内专家介绍，包括引进的控烟产品在内，十余年来中国没有一种控烟产品销售额超过亿元。唯一表现好的就是深陷是非漩涡的“如烟”。

　　“如烟”，全名“如烟雾化电子烟”，是以雪茄或烟斗形态出现的尼古丁吸入器。2006年初，正值戒烟产品“如烟”的黄金发展期。国家烟草专卖局给国家工商总局和国家安全监管局发函，对“如烟”提出质疑，理由是尼古丁是剧毒化学品。2006年4月13日，卫生部、国家食品药品监管局、质量监督管理局、国家安全生产监管局、国家工商总局、国家烟草专卖局等6个部门召开协调会，专门讨论“如烟”的监管问题。会议决定，由卫生部负责对“如烟”进行检测，并制定相关行业标准和管理办法。然而，检测尚未得出结论，烟草专卖局先是提出应修订《烟草专卖法》，将“如烟”这样的产品纳入该局管理，此后又明确指出“如烟”有害，并且直接反对销售“如烟”。

　　控烟行动迟缓折射体制困局

　　“如烟事件”的争端从侧面所暴露正是烟草行业的体制问题。事实上，在世界各国，烟草和政府都是对立的两极，因为烟草企业都是私营企业。但中国的烟草企业不仅是国有企业，而且还是中央企业。国家发改委经济运行司一位官员曾表示，“对内来讲，我们是控烟的；但对外来讲，烟草业的利益也是国家利益。”

　　但是控烟专家强调，保护人民的健康更是国家利益。“中国控烟出现的尴尬局面，根子上在于缺少一支主导控烟的强势力量，甚至没有一个明确负责的独立机构，更不要说配套的法律法规、资金了。”国家控烟办有关负责人表示，国家控烟办是卫生部领导下的国家级烟草危害控制专业机构，但平时只负责宣传、教育等层面的工作，并没有对戒烟产品的监管权限，只能寄希望于通过加强宣传教育，提醒普通人远离烟草，促使吸烟者主动戒烟。这种状态，显然无法破解目前我国控烟工作的难题。

　　事实上，中国控烟工作长期以来被寄望于国家烟草专卖局。“让国家烟草专卖局来执行控烟，就好比老子打儿子，虚张声势。”控烟专家这样评价。与国际上相比，中国的烟草行业有着相当特殊的管理体制。国家烟草专卖局身兼政府部门与中国烟草总公司两种身份——集管理者与经营者为一体。中国烟草总公司更是中国目前唯一的烟草企业，其生产、销售和进出口都高度统一。这也使得中国政府在烟草控制政策方面面临无法回避的尴尬处境。

　　控烟立法步履维艰

　　2009年底，《上海市公共场所控制吸烟条例》经上海市人大常委会会议表决通过，条例于2010年3月1日正式实施。上海市的中小学、商场、超市、电梯等13类场所“完全禁烟”；在娱乐等公共场所“部分禁烟”。

　　据了解，最终出台的《上海控烟条例》在吸取各方意见后对草案做了一些改动，比如禁止吸烟的范围有所增加：除了先前公布的托儿所幼儿园小学外，中学也被纳入了室内外禁止吸烟的公共场所；原先的“公共电梯禁止吸烟”修改为“电梯及其等候区域禁止吸烟”，并增加了“法律、法规规定的其他场所”，明确规定“机场、铁路客运站、港口客运站，除专门设置的吸烟室外，室内区域也禁止吸烟”等。

　　中国控制吸烟协会名誉副会长张义芳教授指出，“我国关于控烟的法律非常滞后，只是在《烟草专卖法》第五章18至19节有控烟的内容，而这就成为某些部门的借口，不再继续立法。事实上，控烟的内容放在烟草专卖法也有些不伦不类。《烟草专卖法》成了掩护，使真正的控烟法出不来。”

　　全国人大常委、中国工程院院士王陇德就呼吁，我国应尽快制定《烟草危害预防控制法》，以兑现中国向国际社会的承诺，弥补全国性控烟法律的空白，减少吸烟危害，维护公众健康。尽管立法工作举步维艰，但前进的步伐并没有因此停顿。今年5月29日，在中国疾控中心、中国政法大学、中国医学科学院牵头下，中国控烟法律专家工作组宣告成立。中国政法大学解志勇教授介绍，此前控烟工作领域更多是公共卫生专家推动，法律的介入将对控烟视角不可或缺。