行政化成事业单位腐败之源 需剥离行政级别利益

　　中国将取消学校医院科研院所等事业单位行政级别 权威人士解读

　　事业单位去行政化需剥离行政级别利益

　　行政化成事业单位腐败之源

　　案由集中在受贿、贪污、挪用公款罪3类；涉案人员学历、素质较高；男性居多，且年富力强，处于事业黄金期

　　行政后勤服务、图书资料购置、科研经费使用成为高校职务犯罪案的三大环节

　　课题项目管理混乱、财务监管缺位、不健全的用人机制以及权力过于集中可以称得上是科研院所职务犯罪案“四大元凶”　

　　从几百所高校处于教育部门管辖之下，到无数依附于各级政府部门的科研机构，一种套用官僚制的行政化体制，导致科研院所等事业单位不仅在外部不能自由地参与市场竞争，而且内部管理上严格遵从上下级行政思路。在科研院所所谓的市场化改革中，这种体制只是将权力交到了缺乏监督的科研院所领导个人手中，一所大学校长身兼教育家、企业法人、行政领导三职于一身。而在权力的利诱与腐蚀面前，任何人都没有天然的免疫力。

　　行政化之所以难去，是因为在行政级别之上附着了太多的利益，要真正推动去行政化工作的开展，就需要国家进一步出台相关配套措施淡化和剥离行政级别所带来的利益和好处

　　□视点关注

　　本报记者 杜晓 本报实习生 郑小琼

　　“高校的腐败和官场的腐败有什么区别吗？”在听到高校等事业单位将取消行政级别和行政化管理模式的消息后，一位高校退休教师深有感触地对《法制日报》记者说：“高校腐败的受益者说到底还是那些有行政级别或是握有行政权力的管理者，普通教师能腐败得起来吗？”

　　随着近年来高校腐败案件的升级和扩大，高校行政化的弊端逐渐成为众矢之的。6月6日全文公布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》中明确提出，“在改进人才管理方式方面，提出规范行政行为，推动人才管理部门进一步简政放权，减少和规范人才评价、流动等环节中的行政审批和收费事项。克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”。

　　《法制日报》记者了解到，高校由于其特殊的社会地位和社会影响力，迅速成为去行政化舆论浪潮中的“靶子”。但不应忽视的是，对于所有事业单位而言，这场去行政化改革工程之浩大、过程之复杂，可能需要人们有着充分的心理准备。

　　高校等事业单位腐败案件频发

　　放眼所有事业单位，高校无疑是腐败的重灾区。

　　一所地方高校的系主任今年退休之后随子女定居北京，他的级别是正处级。过去几年里，他亲眼目睹几个均为学校中层干部的同事相继落马，令他不胜唏嘘。

　　这位系主任告诉本报记者，他曾经的同事、学校后勤集团的负责人，因为学校绿化改建的问题被“双规”了。这名负责人“出事”的缘由颇有戏剧性。当时，因为一些原因，承包绿化改建项目的建筑商没有拿到足额的工程款项，情急之下，建筑商公开嚷嚷：“给某某送完钱后，我一点钱都挣不着了。”

　　后来，后勤集团的这名负责人及时坦白并退还了相关款项，并由此得到了相对较轻的处理：开除党籍，保留公职。

　　“这名负责人之所以会‘出事’，就是因为权力太大。一个学校光学生就近两万人，再加上教职工、家属，算下来好几万人，整个后勤管理的权力基本上集中在一个人手里，可以调用的资金也是十分可观的，再加上没人监督，一不留神就被拉下水了。”这位系主任说。

　　“总的来看，高等院校职务犯罪现象呈现数量上升、范围扩大的趋势。”北京市海淀区人民检察院一名负责人在接受《法制日报》记者采访时说。

　　海淀区检察院地处我国高校最为密集的地区，区内共有39所高校、22所成人高等院校和民办高校。也正是由于此，海淀区检察院在办理高校职务犯罪案件方面积累了丰富的经验。

　　据这名负责人透露，海淀区检察院曾对1998年至2008年10年间办理的发生在教育系统的职务犯罪案件进行了全面的调查和分析，结果显示：发生在高校的职务犯罪案件为46件55人，占教育系统职务犯罪案件总数的85%。

　　从去年1月至今年6月的统计数据表明，这种现象有增长趋势：海淀区检察院共办理教育系统职务犯罪案件7件12人，其中发生在高校的有6件11人。

　　海淀区检察院的这名负责人说，10年来，高校领域的职务犯罪案件主要集中在贪污罪、挪用公款罪、受贿罪3种罪名上，其中贪污案件最多。在这些案件中，有一个明显特点：高校职务犯罪年龄趋于中年化。其中，30岁到50岁年龄段的人最多，为43人，占78.2%，均为校级干部。

　　记者了解到，除了高校外，科研院所的职务犯罪也呈上升趋势。“发案单位范围广，是科研院所职务犯罪案件的一大特点。”海淀区人民检察院有关负责人向记者证实，“从近年来所发生的科研院所职务犯罪案件来看，发案单位涉及从中央到地方的各级科研院所。”

　　“行政后勤服务、图书资料购置、科研经费使用成为发案的三大环节。其中，科研经费均是课题组的专项基金，数额较大，危害后果最为严重。”这名负责人指出，此类案件也呈现出比较明显的三大特点：案由集中在受贿、贪污、挪用公款罪3类；涉案人员学历、素质较高；男性居多，且年富力强，处于事业黄金期。

　　行政化成事业单位腐败根源

　　对于事业单位愈演愈烈的腐败现象和腐败行为，各方人士进行会诊时都将根源归究于事业单位过度行政化。

　　曾给全国许多高校讲过反腐课程的知名反腐学者、中央党校政法部教授林喆认为，在高校干部的行政权力逐渐扩大、官职增多并逐渐掌握一定的高等教育资源的背景下，权钱交易很容易发生。

　　“以招生来说，基本上从本科生、研究生再到博士生的录取决定权，都掌握在高校自己手中。换言之，高校的相关人员可以决定一个考生受教育权的实现与否。再比如说学位授予，也会发生学商勾结的现象，一些商人通过捐款获得了学位。”林喆说。

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇曾在多个公开场合批评过高校过度行政化的问题。“我计算过，一般情况下，一所大学大概有处长、副处长150名左右，副处级干部30人左右，科级干部1000人左右。”熊丙奇告诉记者，高校已经出现了“校级干部一走廊、处级干部一礼堂、科级干部一操场”的现象。

　　林喆也举例证实说，某大学有“校级领导共11人，校长助理10人，正处级以上干部200多人，副处级以上干部500多人”。

　　“说到底，高校的腐败，主要在于学校没有民主管理制度，权力包括行政权和学术权过分集中于校领导。要严把目前高校腐败高发的几个关口，推进高校民主管理才是根本。而这，就要求建立现代大学制度。”熊丙奇说。

　　在今年全国政协会上，以高等教育界人士为主体的九三学社中央提交了一份提案，直指目前我国高校存在的违规招生、学术腐败和后勤腐败三大问题。

　　九三学社中央认为，大学体制的行政化导致学校内部权力高度集中，成为高校腐败的直接诱因。尽管高等教育法规定，高等学校通过由教师组成的学术委员会和以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，但实际情况是，一些高校的教职员工连最基本的知情权都得不到保障，更遑论参与管理。

　　而在论及科研院所职务犯罪频发的原因时，海淀区检察院有关负责人用了4个字来概括———“较为复杂”。他表示，课题项目管理混乱、财务监管缺位、不健全的用人机制以及权力过于集中可以称得上是“四大元凶”。

　　一位不愿透露姓名的一家科研院所工作人员则称，从深层次分析，科研院所监督制度缺失的背后，乃是行政化体制的病灶，造就了科研院所的官僚制内幕。

　　“从几百所高校处于教育部门管辖之下，到无数依附于各级政府部门的科研机构，一种套用官僚制的行政化体制，导致科研院所不仅在外部不能自由地参与市场竞争，而且在内部管理上严格遵从上下级行政思路。其表现不仅是科研院所党政‘一把手’多是具有行政级别的干部，而且各种课题申报、职称评定等莫不渗透着严重的长官意识。在科研院所所谓的市场化改革中，这种体制只是将权力交到了缺乏监督的科研院所领导个人手中，一所大学校长身兼教育家、企业法人、行政领导三职于一身。而在权力的利诱与腐蚀面前，任何人都没有天然的免疫力。”这位工作人员说。

　　事业单位去行政化大幕开启？

　　《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》是否意味着事业单位去行政化大幕的开启？有分析人士认为，尚难有定论，但是这一问题的长期性、复杂性、艰巨性是毋庸置疑的。

　　曾参与过“中长期人才规划纲要”研究和调研的北京大学人力资源开发与管理中心主任萧鸣政在接受《法制日报》记者采访时说，目前在高校、科研院所和医院存在行政级别，一方面是对传统的沿袭，同时也是受社会上官本位的影响。由此导致的结果便是，这些单位在选拔人才时，也有行政级别要求。“比如，要招一个局长，必须在处长位置上干过；选拔一个处长，必须在副处长的位置上干过等等。按现在人才纲要的要求，在选拔人才时要打破这种界限，完全看他做出了什么业绩，有什么样的经历和素质，而不能有一个级别要求。”

　　萧鸣政认为，事业单位去行政化一方面要彻底执行，即保证所有的非政府机构都能去行政化；另一方面，需要国家的配套政策也能跟上。“行政化之所以难去，是因为在行政级别之上附着了太多的利益，如提拔、资源分配等，要真正推动去行政化工作的开展，就需要国家进一步出台相关配套措施淡化和剥离行政级别所带来的利益和好处。”

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授在接受本报记者采访时说：“事业单位、科研机构是靠科研成果和提供良好的公共服务来确立自己的地位的，如果存在行政级别，相互之间的竞争就不可能了，最后都是按级别来算。不同单位之间，行政级别不一样，医疗、教育、科研资源可能会按级别来配置，这样差别就会很大。”

　　“事业单位之间人员的流动也是按级别走的，从小单位流到大单位，这样实际上就形成了大家都有官本位倾向，比如大家都喜欢去级别高的事业单位，而不愿意去地方级的单位，这样就导致人才资源都是按级别来集中，这样非常不利于发展事业单位本身内部的治理结构，大家可以看到很多行政指标，但看不到专业性的指标。同时，也是因为事业单位的行政级别，所以对没有级别的科研人员来说，明显是内行被外行领导，他们的专业地位下降，导致这些事业单位的人一旦有了学术成就时就都去当官，从而损害了这些事业单位的专业发展，对整个社会都不会有好的导向。”毛寿龙说。

　　对于纲要的实施前景，毛寿龙认为，纲要只是起一个指导性的作用，还不会马上就实施。而且这只是一个部门的政策，只涉及人才的问题，“但取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，还是有积极意义的，是一个好的趋向，就是取消了目前可能存在的一些弊端”。

　　对事业单位的改革方向，不少业内人士认为，最主要的是对事业单位进行分类管理，取消行政级别。

　　毛寿龙认为，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位；提供公益性服务的公益单位；可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。

　　本报北京6月7日讯