新疆20年未涨工资 改善收入分配成最大民心工程

　　《瞭望》文章：十字路口的新疆

　　“新疆东捍长城，北蔽蒙古，南连卫藏，西倚葱岭，居神州大陆之脊，势若高屋之建瓴，得之则足以屏卫中国，巩我藩篱，不得则晋陇蒙古之地均失其险，一举足而中原为之动摇”——清《新疆图志》

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君

　　“‘十二五’期间，全县年均GDP增长25%；‘十三五’期间，全县年均GDP增长15.7%，实现与全国同步进入小康的目标。”在新疆维吾尔自治区南疆一个县调研中，当《瞭望》新闻周刊记者看到这组发展目标数据时，尽管已有心理准备，仍然被这种追求跨越式增长的热情所震惊。

　　这意味着这个农业比重高达40%，去年人均GDP仅为全国28%，人均工业产值仅为全国6.3%，城镇居民人均收入仅为全国26.3%，农民人均纯收入仅为全国62%的国家级贫困县，其GDP总量需要在未来前五年翻两番、后五年再翻一番。

　　事实上，这只是近一个多月来，新疆全区各地州县竞相谋划“跨越式”发展的缩影。类似的热情已经燃遍天山南北。新疆调研期间，本刊记者感受最深的就是两股扑面而来的“热浪”：一面是中央新疆工作座谈会鼓舞下政策“春风”劲吹，一面是求发展的新疆干部群众“久旱盼云霓”。

　　但是，“这轮政策最后是春风化雨，让新疆老百姓生活质量普遍提高、幸福感增强，还是仅仅变成了高楼大厦和GDP的增长数字，目标和结果将大相径庭。”一位在新疆生活了近40年的社会发展研究学者，在接受《瞭望》新闻周刊采访时最为担心的就是，“十年后全疆一算人均GDP，问题和矛盾有可能被平均数掩盖下去了。”

　　中国社科院边疆史地研究中心研究员马大正向本刊表示了同样的忧虑，“现在一讲发展，兴奋点老是跑到经济发展上，从地方到部门，这个习惯思维很强烈。新疆的发展绝不仅是经济发展。国内外众多案例表明，一个地区经济发展了，并不代表这个地区就能安定。”

　　这位研究边疆问题的智囊人士进一步指出，新疆地区的文化背景与中原文化有较大差异。“因此强调发展，应是社会的全面发展。”也就是说，经济基础要发展，政治上层建筑也要发展。政治权利、经济利益和社会权益中，任何一方出现“短板”，都有可能在新疆民族地区被宗教极端势力、民族分裂势力、国际恐怖势力所蛊惑和利用。

　　“乌鲁木齐‘7·5’事件已近一周年了，除了事件是‘三股势力’煽动所致，还有民族地区的治理政策没有做到与时俱进的问题，与国际环境和国内社会经济发展趋势产生了诸多不适应。”一位在南疆任职地委书记的官员直言不讳地告诉《瞭望》新闻周刊，“7·5”事件后中央以前所未有的力度出台政策大规模对口援疆，就是想通过发展新疆争取民心、赢得民心。“如果政策环境没理顺、民心不稳、民气不顺、民生改善继续滞后于经济发展，那么，在民族地区，更快的GDP增长可能带来的是更大的破坏性效应，失去的是更多的民心。”

　　他特别反感国内一些舆论指责新疆干部“不懂经济只会稳定，所以新疆经济受到制约”。“对于真正高超的政治家，维稳是生命相许，发展是利益相得，生命相许和利益相得哪个重？我把生命都交了出来，还在乎利益大小吗？”

　　因此，“一定要明确我们要建设一个什么样的新疆，短期、中期和长期目标都是什么。”对于正处在十字路口的新疆，他强调，决策者应当认识清楚新疆在国家长治久安中的战略地位，要明辨清楚当前新疆发展战略的最高目标，更要找到实现这个目标的策略和手段。“治疆方略，最忌只有政策没有策略，只治肌体不治人心。”

　　应对南北失衡

　　改革开放30年来，不但新疆与内地的发展差距持续拉大，新疆内部各地区间发展差距也在惊人地拉大。本刊记者调研发现，新疆经济重心在北疆，北疆重心在北疆南部沿天山地区的天山北坡经济带，而天山北坡经济带的重心则是以乌鲁木齐市、昌吉州和五家渠市为内容的“乌昌经济一体化”。

　　以2008年数据比较，天山北坡经济带以23.1%的人口承载了54.8%的全疆GDP比重和38.2%的投资比重，其中“乌昌一体化”以17.5%的人口承载了33.5%的全疆GDP和20.5%的全疆投资。相比较，以喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州构成的南疆三地州，占全疆人口比重的30%，但GDP比重和投资比重分别只有9%和12%。

　　特别是，从2001年天山北坡经济带形成到2008年，该经济带GDP在全疆比重上升了8.2个百分点，而同期南疆三地州所占比重原地未动。这其中的客观原因在于，除了塔里木油田外，新疆绝大部分石油、天然气和煤炭等资源产业和大型工业企业都布局在北疆和东疆，资源相对不富集和以农业生产为主的经济基础环境制约了南疆、尤其是南疆三地州的发展。

　　不过，自治区政府在制定新疆发展规划上的不同侧重，也是南北发展不均衡的关键原因。一位前南疆某地区政府政策研究人士告诉本刊记者，改革开放后，南疆三地州一直是新疆维稳的重心地带，尤其是上世纪90年代中期以来，维稳成为南疆压倒一切的主要任务。“西部大开发战略实施后，更是率先发展北疆，南疆主要任务就是不出事。”

　　其结果，新疆原本有限的政策资源和资金资源向北倾斜，使得南疆社会发展协调性越来越脆弱。他指出，相当一个时期，南疆经济发展和民生改善大部分依赖本已捉襟见肘的本地资源。“那个阶段是改革开放后南疆发展最苦的时期之一。”最后直到2007年国务院32号文出台后，南疆三地州的社会发展才有了切实有力的政策和资金支持。

　　采访中，新疆社科院有关专家深表认同，“新一轮的新疆发展，关键在南疆；南疆的发展，又关键在南疆三地州。只有南疆社会发展进步了，老百姓生活水平提高了，才能谈得上新疆整体发展战略的实现。”

　　现在，按照中央部署，南疆各地州都提出了跨越式发展的战略目标，基本都是经济目标的追求，尤其对工业发展如饥似渴。对此，他格外担忧，“区位劣势、资源禀赋决定了新疆不可能像东部沿海全面开放、大出大进地发展外向型经济，也决定了南疆不可能像北疆那样以重化工业带动迅速提升经济规模。以绿洲经济和农业经济为主的南疆发展基础差，生态的脆弱和经济潜力的有限，承受不了‘GDP挂帅’的发展思路。”

　　因此，无论是新疆还是南疆，跨越式发展如何跨越？向什么目标跨越？缩小什么差距？直接决定着新一轮新疆发展战略目标能否最终实现，能否保障新疆未来的长治久安。

　　最直接的民心工程

　　“新疆的发展首先要让新疆老百姓收到实惠。”马大正认为，新疆跨越式发展的要义在于改善民生，而目前最直接见效的民生工程就是改善收入分配。“对这个问题，新疆各族老百姓意见大极了。新疆20年都没有涨工资了，收入分配过低已经成为影响全疆社会发展和民心稳定的大事。”

　　本刊记者在新疆调研期间，基层反映最强烈的就是过低的工资收入。例如，乌鲁木齐市一位二级教授月收入4000元，同级别内地则超过8000元；和田某乡干部月收入1200元，不到其浙江退休工人父亲养老金的1/2；喀什正处级退休干部只能领到90%的退休金3000多元……新疆生活成本却节节升高，目前一公斤羊肉已接近50元；因为不能像上海那样补贴天然气价，新疆用气价格比上海还要贵。

　　而且，新疆各地州之间的收入也相差悬殊，而且越是基层、越是偏远困难地区，收入越低。以新疆各地州公务员“阳光津贴”为例，乌鲁木齐市干部每年都能拿到2.1万元，其他补助也不减。而喀什地区处级干部只能拿到9000元，科级干部拿8000元，科员拿7000元，其他补助没有。

　　“上世纪80年代初，我初级职称拿62元，同样级别在新疆工作拿90多元。”马大正介绍说，“从90年代初开始，新疆的工资优势就逐渐消失了。现在不仅优势消失了，而且远远比不上内地了。”根据中国统计年鉴显示，新疆城镇单位在岗职工年平均工资已从1978年的全国第六位下降到2008年的第二十三位。其中2008年，新疆平均工资24687元，比全国水平低4542元；新疆建设兵团职工平均工资18772元，比全国水平低10457元。

　　基层长期的低收入和高负荷的工作任务，直接后果就是大量优秀的人才和有技术的年轻劳动力大量从南疆流向北疆，从新疆流向内地。同时，干部职工队伍老龄化和业务水平低的现象严重侵蚀基层组织的有效运转。比如，南疆某县大学生村官平均任职期不足一年；某建设兵团团场年龄最小的职工40岁。

　　一位新疆基层主管干部告诉本刊记者，“新疆干部群众现在是什么情绪？‘献了青春献终身，献了终身献子孙’，是一种发配边疆、世代戍边的感觉。”在他看来，民生工程就是民心工程，“中央应该重视新疆这个边疆民族地区的低收入问题。尤其在‘7·5’事件影响下，这已成争取民心、稳定民心的大局考虑。”

　　“拿出一部分钱改善新疆收入分配，达到全国平均水平，让新疆人活得有尊严，不需要花多少钱。”他认为，“如果这样的话，人心能不稳吗？新疆能不稳吗？‘三股势力’还有存在的基础吗？如果等到事后再补救，原本几百亿就能解决的民心问题，以后几千亿甚至上万亿都未必能解决。”

　　对口援疆的取舍

　　“如果经济发展不和老百姓的生活改善相联系，产生的一定是负效应。”对于当前最大规模的对口援疆，有受访人士反映，新疆人民有喜悦也有不少疑虑。这位主管干部就指出，“新疆老百姓的担心是，对口支援投资那么大、建设那么多，是不是双赢？生产建设和资源开发的收益是更多地留在了新疆，还是资源和收益大部分又流走了？是留下了人才、资金和发展机制，还是留下一大堆混凝土建筑？”

　　《瞭望》新闻周刊在调研中对此也有所觉察。一家内地大型企业为南疆某贫困县对口援建一所学校，只在本地采购了一些沙子和砖块等最基本的建筑材料，从设计、施工到装修、设施安装全部都由该企业下属的内地建筑公司包工。也就是说援建投资基本全部流回内地，本地有资质的建筑企业没有受益。

　　“新疆大部分地区自然环境恶劣，基础设施严重滞后，专业人才匮乏，生态环境尤其脆弱，至少需要20年以上因地制宜地长期规划和坚定有序地改造开发，才有可能改变基本的发展面貌。”他认为，且不说“输血式”的短期对口援疆不可能完成任务，“造血式”对口支援如果时间过短也难以应对新疆的复杂发展局面。

　　例如，本刊记者在南疆与一位援疆三年的挂职副县长交流中发现，对于自己所在农业贫困县，这位来自东部的干部给出的思路是大力发展工业；如何在当地既无资源优势，又无区位优势的现状下吸引工业项目落户，他提出的解决办法是出台比周边县市更优惠的工业发展政策。

　　“我经常跟援疆干部开玩笑，你不是经济发展大师吗？经济发展大师首先应该是发展环境的治理专家，对此国际公认的指标就是政治局势稳定。如果搞经济发展不考虑这个首选条件，等人家把环境治理好了，你再来赚钱，你的本事体现在哪？”一位新疆本地主管干部认为，未来的对口援疆从政策到干部，必须改变运动型、任务式和内地弱势干部“镀金”或曲线进步“跳板”的状态，“这就好比舅舅到外甥家帮忙，能帮就添一把柴，帮不了就躲开。”

　　类似的疑虑还来自此轮对口援疆的时间表。按照中央部署，时间期限为2011年至2020年，十年后怎么办？能不能形成良性循环的长效机制？而且，对口援疆工作的监督和考核目标是什么？是一大堆经济指标，还是社会满意度？为保证援疆工作的动力，奖惩机制又如何建立？等等诸如此类的问题，都既需要给新疆干部群众解释清楚，又需要切实可行的制度保障。

　　皮亚勒玛乡的石榴

　　本刊记者在南疆调研过程中，一直在寻找民族地区因地制宜发展成功的案例。这样的故事在塔克拉玛干沙漠南缘的和田地区皮山县皮亚勒玛乡遇上了。

　　上世纪90年代初，皮亚勒玛乡是全县最贫穷的乡。全乡3000多人种植17000亩小麦，因为缺水，每亩收成不足100斤，年人均收入不到300元。该乡也是极端宗教和民族分裂势力闹得最凶的乡镇之一。自治区政府原准备将这个自然资源完全枯竭的乡整体搬迁。

　　当时主持工作的一位干部向本刊记者介绍说，老百姓坚决不答应搬，“我说不搬，那就只有一条办法，改变生活方式和生产方式，调整种植结构。”老百姓无奈中同意了，“我说你们现在种地的目的是为了吃粮，为了活命。好，活命的责任我来承担，发展富裕的责任你来干，行不行？大家说行。”

　　1991年，全乡小麦种植面积压缩成5000亩，所缺80万公斤小麦从该县返销粮中解决，另外的12000亩土地全部种植本地特产——石榴。石榴属耐旱作物，是当地自然条件数百年物种选择下来的特产。当时该乡只有120亩，一般当做贵客的馈赠礼品，市场价格很贵。“老百姓听说一下子砍掉1万多亩小麦，想不通，说‘我们不是吃石榴的民族，我们是吃粮食的民族’。我说，三年我保证你返销粮。硬是三年，从120亩地发展到12000亩。”

　　这其中，他提出，一个重要经验就是，政府解决基本民生，致富要靠农民自己发展民业。在发展民业的同时，重点改善民生，但决不是民生优先，“否则，资金都用在了盖房子上，农民没有民业‘造血’功能支撑，就可能产生‘住得上用不起’的‘高级愤怒’。”

　　在南疆发展经济作物提高农民收入的过程中，他建议决策部门一定要帮助解决两个关键环节的问题，一是运输成本，二是加工成本。“国家要帮助新疆农产品进入全国市场。这项政策既然能给台湾地区，也应该能给新疆地区。”

　　1995年，石榴的经济效益开始显现。2005年，全乡耕地面积几乎100%种植石榴，所产皮亚曼甜石榴成为全国农产品名优特产。目前，皮亚勒玛乡是南疆首富乡，去年农民人均现金收入达到1万元。全乡1757户居民全部住进抗震房，有线电视入户率达100%，全乡农民在银行存款达1500万元。“7·5”事件中，皮亚勒玛乡无一人参与。

　　“这个事例说明，任何人有了财产，就有了稳定的归宿感，就不想破坏这个社会秩序。”这位干部感慨地说，“为什么过去新疆最乱的叶城县和皮山县现在反而不乱？两个地方的产业起来了，每个老百姓屁股后面都挂着财富，跑不动了。正如李光耀先生所说，创造恒产、打造恒业、实现恒心。”

　　“南疆的发展条件是初级阶段，就要遵循初级阶段的发展规律，就要因地制宜地发展。现在，非要用不锈钢刀去切西瓜，非要说它比老百姓手中的普通刀子切出来的瓜好。”按照他30年的基层实际经验，“只要想办法让老百姓屁股后面装上沉甸甸的财富，生活质量比以前改善很大，做人的尊严能够得到更多的体现，不用那么多的许诺，他也不会离开家，舍下安居乐业的日子。”

　　他不赞成南疆搞劳务输出。“新疆建设那么多的事业要干，只要达到建设安全标准，为什么不能让新疆本地劳动力来干？”

　　“新疆的发展要遵从新疆的现实。就像皮亚勒玛乡的石榴树，是数百年自然选择后完全适应了本地自然环境的物种。超越地理环境去种植其他没有经过现实检验的作物，就不可能成就今天石榴之乡的财富故事。”他警示说。

　　治疆新平台

　　新疆面积166.5万平方公里，幅员广阔，“三山夹两盆”的地理结构造就了各地区差异较大的地理人文环境。尤其是新中国成立以来的60年，北疆、南疆和东疆各自形成了相对独特的经济结构和地缘文化特征，一定程度加大了新疆治理的政策难度和操作难度。调研中，多位专家学者和新疆当地官员都向本刊记者表达了在当前历史发展阶段，营造治疆新平台的政策建议。

　　马大正介绍说，历代王朝治疆，一个显著特点是，“每次积极有效治理之后往往有一个削弱期，但在度过削弱期之后，中央王朝的治理范围和深度又有一个大的发展。治疆方式也在这种发展中逐渐和内地趋同，进而完成新疆成为中国不可分割一部分的历史进程。”

　　比如，历代治疆经历了督统治理（西汉至隋），羁縻治理（唐至明），军府治理（清统一新疆至1884年），建省治理（1884年以后），体现了治疆平台不断演进下，中央政府治疆逐步强化的发展轨迹。

　　新中国成立后，以民族区域自治为内容的新疆治理机制已经运行了55年。而民族区域自治的运行也有一个不断完善和演进的过程。1957年8月4日，周恩来总理在《关于我国民族政策的几个问题》中就指出，“这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合。”发展的方向是从民族自治向区域自治的过渡，最后的目标是实现全国同治。

　　采访中，一位新疆历史研究学者告诉《瞭望》新闻周刊，借助此轮中央大力推动新疆经济社会发展的契机，有关部门应该用更长远的战略眼光，系统具体地制定新疆未来发展的短期、中期和长期目标。“没有与时俱进的治疆大方略，看一步、走一步的办法难以解决新疆的发展和稳定。”

　　他以清朝新疆建省为例介绍说，“建省之议由来已久，嘉庆年间龚自珍创议，道光年间魏源继续主张。由于学者们人微言轻，未能引起清廷决策层重视。时隔半个世纪，边疆大吏左宗棠借平定阿古柏之乱、新疆局面待治的机会，奏议朝廷一举建省，改军府制为郡县制，实现了治疆平台的飞跃。在清末政局动荡大背景下，新疆人口、耕地和税赋增长竟然因此达到了当时历史最高水平，极大解放了新疆社会生产力。”

　　“新疆人心思变，宜利用这个机会加快民族区域自治制度的改革完善。”该学者认为，目前，治疆短期目标应该是发展经济，提高生活质量，安定民心；中期目标应该逐步理顺行政区划与社会发展协调性。在他看来，目前19个单位对口支援新疆82个县市，如果能够将之深化为长久的治理机制，实现行政、人事和考核的双向融合，“20年后或许会出现全新局面。”

　　按照他对治疆历史的研究，“要把新疆发展成国家经济增长的一极，难度太大。其亚欧大陆地理中心的位置，决定了新疆通道和平台的区位特征。”因此，建设新疆，发展和稳定要协调，但最终还是以稳定为中心，“这就需要政治保持长期的清明，刷新吏治，振作政风，创造一个安定进步的社会，使新疆人民安居乐业。否则，一切建设只是给不肖者造成敛钱发财的机会，把持作恶的工具，即便幸而成就，也决不能垂之久远。”

　　“现在，雷已经打起来了，雨能不能下下来，现在搞不清楚。下暴风雨还是下阵雨，也说不清楚。”采访结束，丰田普拉达驰返在达坂城312国道上，调研对象的最后这句话一直萦绕耳边。窗外残阳如血、国道逶迤，一幅“雄关漫道真如铁”的画卷展现在眼前。