问责制如何避免“问而无责”(组图)

　　近年来，在强化对官员问责的同时，频频出现被问责官员又迅速被安排在异地或异部门就职，甚至还提升了的怪象。　　为了加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，规范 问责的前提和程序，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(下称《暂行规定》)，对问责的原则、适用情形、问责方式、问责程序等做了详尽的规定。可以说，《暂行规定》在很多方面都可圈可点，其颁布执行对于当前的反腐败斗争和党风廉政建设具有重大的意义。

　　问责的前提是对责任作出明确的区分

　　问责的一个重要前提就是要对责任作出明确的划分，依此判断被问责官员应该承担何种责任。官员的责任有多种类型，必须区分不同类型的责任及其承担方式。从理论上讲，官员责任可以分为四个层面：道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。

　　道德责任，是指违反官员的职业道德应该承担的责任，官员的职业道德，既是官员在工作实践中应当遵守的道德准则和行为标准，也是他们应当具备的道德品质和职业修养；政治责任，是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时应承受的谴责和制裁；行政责任，是指国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务；法律责任是对行政主体及其公务人员在履行职责过程中因侵害行政相对人的合法权益，或出现失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时依法应承担的制裁。值得一提的是，西方国家公务员制度实行政治中立，存在政务官和事务官的区别，政治责任多是由政务官承担，事务官员很少承担政治责任，只承担行政责任。而中国公务员制度中没有政治中立，政治责任是所有官员都必须承担的。因此在我国，区分政治责任和行政责任意义不是很大。

　　中国在问责问题上最重要、最紧迫的是防止法律责任与政治责任之间的混淆，防止被问责官员以主动甩掉“乌纱帽”的方式来逃避牢狱之灾。政治责任与法律责任存在着重大区别，有着不同的承担方式，必须严格区分开来。有些官员的行为明显违法、甚至触犯了刑法，但是在对其进行处理时只追究其政治责任，或引咎辞职，或责令辞职，最后并没有由司法机关来追究其刑事责任。这是官员问责的效果招致质疑的一个重要原因。在这一点上，相对于以前的相关问责制度，《暂行规定》有了较大的改善。《暂行规定》对被问责官员应承担的责任进行明确的分类，如第四条规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”这就非常清晰地界定了问责的责任范围，明确区分了政治责任和法律责任。我国问责制的进步及执行中存在的问题
　　中国建立问责制的时间不长，但是正在朝着健康的方向前进，《暂行规定》的出台就是问责制走向规范化的一个重要标志。随着问责制的不断推进，我国官员问责制已呈现出新的发展趋势：在问责对象上开始从追究“有过”官员向追究“无为”官员推进，在追究范围上从生产事故多生部门向其他领域和部门拓展，在问责方式上由权力问责向制度问责转变，在问责主体上从内部问责向外部问责延伸，初步形成了从中央到地方层层问责的制度架构。然而，官员问责制在执行中还存在一些问题。

　　“问而无责”的现象是我国官员问责制执行中存在的主要问题，它对政府的诚信造成了严重的损害。现实中很多对官员的问责往往是“雷声大，雨点小”，“虎头蛇尾”，“不了了之”。在这方面内地要积极向香港学习。2003年3月5日，香港前财政司长梁锦松发表《财政预算案》，大幅增加各种税项，如利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税、博彩税等，以解决高达七百亿港元的财政赤字。但是这一行为引起了舆论的关注和质疑。2003年3月9日，《苹果日报》以头版报道梁锦松在宣布加汽车首次登记税前，在1月18日购入一辆凌志房车，但他却没有向行政长官报告他买车一事，有避税之嫌，涉嫌以权谋私，还可能要面对法律诉讼。当日梁锦松坦承应该避嫌，不该在调税前买车，但同时强调买车只是为接载即将诞生的婴儿和家人，是无心之失，并向公众致歉。为了表示诚意，他把加税前后车价差额的两倍，即38万港币捐给一个慈善机构，希望藉此平息外界不满。3月10日，梁锦松首次向行政长官董建华提出请辞。7月16日，香港行政长官董建华接受了其辞职申请。在整个事件发展过程中，梁锦松本人多次道歉，且两倍捐款，最后却彻底丢官，还差点摊上刑事责任。我们不妨设想一下梁锦松是内地某政府官员，很难想象会被这件“无足轻重”的小事绊倒，相反他一定能轻松“过关”，不会留一点遗憾。

　　政府官员权责不清晰，导致问责缺乏依据。我国的政府权限划分不清晰主要表现在两个方面。一是纵向上权责不清。由于我国是单一制国家，地方行政机关的权力来源于中央政府的授权。各级行政机关在经济和社会管理方面的职责，很难对中央事务和地方事务进行明确的区分。与中央和地方分权不明相比，地方政府各层级间的职权划分不清晰的现象更为严重。二是正职和副职分权不明。我国法律规定行政机关实行首长负责制，而《中国共产党党章》第十条第五款规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”在实践中，一般实行“正职负责和副职分工负责相结合的制度”，副职也享有相当范围的政策决定权。所以，在现实的问责中一般主要追究副职的责任，而正职则能顺利避免问责。

　　重事故问责，轻日常问责，没有实现问责常态化。其实许多重大事故大都是因为日常管理中的疏忽造成的，应该是完全可以避免的。就拿2008年4月28日发生在胶济铁路的导致71人死亡、416人受伤的重大铁路事故来说：在事故3个月前就发生过重大事故，造成18人死亡，原因是修路民工强行进入作业区酿成惨剧。但是这个事故并没有引起有关部门的重视，照常疏忽日常管理，最终导致了4.28惨剧的发生。因此，问责没有常态化的问题值得我们深思。不要等到发生了重大事故才启动问责制。

　　问责官员复出不规范，缺乏依据。近两年问责官员的复出问题已经被推上了舆论的风口浪尖。一些应对突发公共事件不力而被问责的官员，“悄然”复出或“闪电”复出，对此民众众口不一。怎样的官员可以重新启用?什么时候重新启用?重新启用需要遵循怎样的程序?这些问题没有得到彻底解决。　　我国问责制如何真正发挥效力

　　我国的问责制要真正发挥实效，必须做好以下几个方面的工作：

　　制定严密的规定，强化内部监督。西方国家有比较完善的民主体制，权力制衡发挥着重要的作用，外部监督比较有效。而我国政治体制和行政体制中权力过分集中的现象十分突出，外部监督的作用十分有限，因此，要使问责制发挥效力，必须制定严密的规定，依靠并落实内部监督。

　　明确政府责任。建议对政府所承担的责任加以明细化，制定统一政府责任的规定或制度，从而整合政府应该承担的责任。统一政府责任制度的内容必须具有可操作性，而不是具体原则的规定，不单包括对政府责任从总体上的明示与失责的追惩，而且要对各级政府、政府部门之间以及部门首长与非首长领导之间的责任都做出具有可操作性的规定。

　　提高问责制度的刚性。对官员问责的范围、对象、方式，以及重新启用的时间、条件和程序等，必须做出明确的可操作的规定。相对于以往的问责规定，《暂行规定》在这方面有较大的突破，对官员复出的时间期限和程序都作出了一定的限制。《暂行规定》第十条作出了这样的规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务……引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”但是，由于“下马”的官员在级别、担责大小等方面存在着较大的差异，到底如何细化问责官员复出的具体条件和时间，还需做出进一步的探讨和规定。只有这样，才可以最大限度地提高问责制度的可操作性和执行力。

　　充分发挥新闻舆论的监督功能，拓宽群众监督的渠道并落实监督效果。当前必须给新闻媒体的监督以制度保障，做到有法可依，有法必依，切实保障新闻媒体监督的独立性和有效性，充分发挥新闻媒体监督政府及其官员行为的功能。人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的一个根本保证。要完善我国的问责制，必须大力推进信息政府信息公开和财产申报，使人民群众可以通过多种渠道监督官员的行为，保证群众在官员问责中的知情权和参与权。（作者任建明、杜治洲分别为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任；北京航空航天大学公共管理学院副教授、廉政研究所副所长 来源：人民网）

　　问责官员复出与问责制的系统思考　　近年来，一些曾被问责的中央和地方官员纷纷复出，使得刚刚兴起的行政问责制遭到公众和理论界对其制度价值指向的质疑。这引发了人们的思考：如何看待行政问责制?如何看待被问责官员?他们的复出会对行政问责制产生何种影响?

　　如何看待公务员责任及问责体系

　　公务员承担的责任有层次之分。现代政府是责任政府，这已成为一种共识。公务员受国家的委托行使公共权力，履行对社会事务、国家事务进行管理的职能，其行为受《公务员法》的规范，所承担的责任是一种法律意义上的责任。通常，公务员在从事公务过程中，对其行为的结果需担当刑事责任、纪律责任、政治责任、道德责任。

　　我国公务员纪律责任体系建设相对完备。自新中国建立以来，国家高度重视工作人员的刑事责任、纪律责任体系建设。早在1957年国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中就明确了8种行政处分。1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》中将公务员的行政处分种类调整为6种，即：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《公务员法》继续保留了这一规定。《行政机关公务员处分条例》专门对公务员违反纪律的行为作出了实体性和程序性的规定。国家监察部专事公务员违反《公务员法》、《行政监察法》的职能。我国已建立起了从中央到地方相对完备的公务员违纪的责任追究体制机制。可见，公务员的纪律责任体系是基本健全的。

　　我国公务员尤其是政府领导人员政治责任、道德责任体系建设相对滞后。行政问责制的设立就是要弥补公务员追责体制中政治责任、道德责任的缺失，从而健全责任政府体制。在我国，判定领导干部的政治责任、道德责任的基本尺度是领导人员在发挥领导职能作用中的态度、表现、能力、影响等方面是否存在着严重问题，其追责形式是基于领导者的职务作出的。自建立公务员制度后，我国正式实施了公务员辞职和辞退制度，增加了“退出”机制，当时主要针对于公务员辞去公职。随后在干部人事制度改革中提出要增加领导干部辞去领导职务的内容。在2002年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确提出，实行党政领导干部辞职制度，包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职，还规定了领导干部的免职和降职制度。这就从制度上明确要追究领导干部的政治责任，使我国责任政府建设迈出了重大步伐。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，由此，全国范围的行政问责制正式建立。对党政领导干部实行问责的方式有：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

　　不同的责任导致的法律后果不同。从对党政领导干部责任追究的程度看，追究刑事责任最为严厉，其法律后果最为严重，涉及人身自由，关乎人的政治权利、经济权利、生存权利等。其次是纪律责任，涉及职务、职级、待遇、政治前途等问题。再次是政治责任、道德责任，涉及职务、待遇、政治名声、领导形象等问题。

　　如何看待问责官员的复出

　　官员复出是一种政治历史现象。在中国历史上各个时期都有一些官员因政治的、经济的、文化的以及突发性事件等遭弹劾、被贬官、被发配。其中许多官员在日后也逐步复出。新中国成立以后，因为各种政治运动，一些党政领导干部受到冲击，后来纠正错误，许多都复出了。文化大革命结束后，我国逐步消除了政治运动对干部管理的影响，干部任免工作走上正轨，尤其是实行公务员制度后，党政干部管理走向了法制化。

　　公务员承担的责任不同，产生的社会影响也不同。对公务员违法的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在执法的公正性上，有无偏袒成分在其中，是否做到在法律面前人人平等。对公务员违纪的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在对事实的认定和处理程度上。对公务员工作状态的职务行为的处理，人们的关注点可能会集中在其是否影响职务的变动，变动后职务的高、平、低等问题上。从近期媒体关注的官员复出事例看，绝大部分属于行政问责范畴。追究官员的政治责任、道德责任虽属轻度责任追究性质，但它却涉及官员最为敏感、最为关键的职务去留问题，触及了官员的“神经”，吸引了社会的“眼球”。这也许就是近期媒体、民众及理论界高度关注问责官员频繁复出问题的一个重要原因所在。

　　被问责官员能否复出问题并不在于复出本身，而在于是什么时间、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序复出，其公正性、公平性和公信度如何等问题。从设定公务员惩戒机制的作用上看，对公务员实施惩戒的目的不仅仅是惩罚，而是要“惩前毖后，治病救人”，要鞭策公务员积极进取、尽职尽责、敬业守法。所以，我国在追究公务员纪律责任、政治责任、道德责任的各种规定中都设定了公务员在承担了该承担的责任后，视工作表现情况，给予解除处分、重新任职等规定。可见，问责官员的复出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依据的。这充分体现了公务员制度中的人文关怀精神，给予犯错干部以改正的机会。但是，事物大多有两面性，问责官员复出也不例外。如果不严格规范这种行为，其对问责制度的负面影响是很大的，制度的权威性、公信度将大大下降，甚至对官员失去威慑力，在民众中失去公信力。从媒体报道的一些典型事例看，有的官员被问责后两个月、五个月、九个月时间就复出，更有甚者是受到纪律处分后，在受处分期间还被提升职务。这种现象是不正常的，它会在领导干部队伍中造成一种错觉，即问责的目的是平息众怒，缓和情绪，而非对干部进行警示、警醒，致使许多被问责的领导干部不能从自身深刻地反思责任感的缺失和公仆意识的淡忘。

　　被问责官员屡屡复出，既有深刻的政治文化原因，也有官员复出制度不完善的原因。从行政问责实施的政治文化环境看，我国提出建立责任政府的历程非常短暂，而我国两千多年封建政治文化的一些余毒没有完全消除。官本位、权力本位思想，还在影响着一些领导干部。这些人只顾对上负责，忘却对民众负责，彼此间形成利益链条，在问责中“丢卒保车”，而一旦事态稍有平静，被问责官员就会尽快复出。相比较而言，西方发达国家长期形成的公民本位思想的政治文化环境，比较有利于责任政府建设。它促使选举类的官员把兑现民众承诺视为政治前途的决定因素。因此，选举类官员尤其注重民意，视政治声誉为政治生命之根本。问责官员的复出是慎之又慎的，必须权衡该党派在公众中的形象等利弊问题。另外，从我国官员复出的制度看，目前我国还没有专门针对被问责官员复出的《细则》，只有原则性的规定。有关官员复出的条件、情形、方式、程序等规定不够严格，不够详细，不够透明，一些地方不能严格执行复出规定，缺乏有效监督。所以，有必要尽快规范被问责官员的复出行为。

　　如何健全和完善问责官员复出制度

　　在对待被问责官员的复出问题上既要充分考虑到公正、公平的问题，更应考虑工作的需要、个人领导能力、个人一贯表现、社会影响以及公众的认可度问题。因为被问责官员的政治声誉已经受损，其新任职务的社会敏感度非常高。对他们的任免，在原则、条件、程序上应严于正常的任免要求。

　　在复出原则上坚持从严要求。坚持间隔时间标准，坚持从低安排，坚持领导职务改任非领导职务，坚持接受上级组织和社会监督，坚持公开、透明。

　　在复出条件上针对问责程度区别对待。对受到纪律处分的问责官员，应严格执行有关处分规定，在受处分期间不得晋升职务和职级。官员解除处分以后的职务晋升应慎重作出，条件从严把握，而且要在选拔过程中特别通报其解除处分后的积极表现情况，决定启用的理由、依据、干部群众的满意度等。对受到行政问责的官员，在一年内应不予提拔。对受到停职检查的官员能否复职需提出明确要求、时间限制。对引咎辞职、责令辞职、免职的官员，要严格执行《问责暂行规定》提出的“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”的要求。此外，还应对责令辞职、免职官员的复出提出更为严格的要求，因为这类官员在承担责任的主观态度上较为被动。

　　在复出程序上增加环节，严守规定。严格执行《问责暂行规定》提出的“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”，在此基础上，还要跟踪考察被问责官员，并增加公众满意度测评环节，增强程序的透明度，以此提高被问责官员复出制度的公信度。（作者杨庆东为中共云南省委党校教授 来源：人民网）半月谈网综合 (来源：半月谈网)