行政复议：从内部监督到解决争议

　　聚焦行政复议法修订

　　本报记者 李立

　　编者按

　　今年，国务院将行政复议法修订列入了立法计划。行政复议事关争议化解、依法行政、社会维稳等，完成好这部法律的的修订，意义重大。

　　我国统一的行政复议制度建立于20年前。1990年12月国务院《行政复议条例》的颁布，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月行政复议法的颁布，标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。2007年5月《行政复议法实施条例》的出台，又使行政复议制度得到了进一步细化和完善。随着我国改革开放进入关键时期，社社会矛盾、特别是行政争议急剧增加，客观地讲，行政复议制度日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，行政复议制度度的完善迫在眉睫。

　　国务院法制办、中国法学会行政法学研究会近日联合举办了“行政复议浙江论坛”，邀请理论界、实务界共同探讨完善善行政复议制度的思路，为修订行政复议法提供理论支撑。论坛上，与会者畅所欲言，就行政复议实践中亟待解决的问题题，如行政复议的功能定位、行政复议的体制机制、行政复议程序、行政复议与信访、诉讼等相关制度的衔接等，展开深入探探讨。

　　本报从今天起，推出“聚焦行政复议法修订”专栏，重点介绍“行政复议浙江论坛”上发出的一些颇有价值的声音与观观点，以进一步明晰行政复议制度发展方向。

　　行政复议制度的功能定位，被摆在“行政复议浙江论坛”众多议题的首位。该论坛由国务院法制办和中国法学会行政法学研究会联合举办。

　　“十年前，制定行政复议法时，大家对行政复议功能的认识，存有很大分歧。一种意见认为行政复议是一种内部层级监督制度；另一种意见认为行政复议是一种救济制度；还有一种意见认为，行政复议是解决行政争议的制度。”中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年至今记忆犹新。

　　争议持续至今，应松年认为“现在的认识已渐趋一致”，即行政复议具有多元功能，但最根本的，行政复议更多是一种解决行政争议的制度。

　　从内部监督、自我纠错为主，转向救济权利、化解争议为主，多数与会者认为，这才是行政复议制度的完善方向。

　　偏重内部监督定位欠妥

　　功能如何定位，直接关系到行政复议立法的价值取向，关系到行政复议制度的具体构架。

　　“2007年之前，我国行政复议制度整体设计均偏重于内部层级监督功能。直至2007年《行政复议法实施条例》的出台，标志着行政复议制度的功能定位朝着解决行政争议、促进依法行政的方向发展。”福建省政府法制办副主任林依钦介绍。

　　按现行行政复议法规定，行政复议是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。

　　这种功能定位带来了什么？

　　南开大学教授付士成认为：“层级监督的定位，对复议制度设计产生重大影响，比如，行政复议决定要由行政首长批准；行政复议实行书面审查不公开；申请复议条条框框较多不方便申请人、忽略办案调查制度、证据制度等等。”

　　“这种制度暴露的问题包括，机构、人员设置不中立不独立，程序不公开不公正不对质，难以客观公正。于是，很多老百姓不选择不信任。”付士成说。

　　林依钦表示：“要求行政机关通过行政复议实施内部监督，是很难发挥真正作用的。且不说办案频遭阻力，其实行政首长是否愿意运用行政复议来处理问题都存在不确定性。”

　　湖北省政府法制办副主任杨良顺认为：“这种功能定位的不准，事实上既起不到监督作用，又损害了行政复议制度该有的公信力。”

　　“到2007年《行政复议法实施条例》出台，条例体现了纠纷解决机制的定位探索，相应的具体制度，增加了行政复议和解、调解，推出方便申请人措施，审理方式也明显有改进。”付士成说。

　　突出争议解决权利救济

　　据介绍，目前世界各国的行政复议制度，大体分三种模式：

　　一是行政诉讼强大、独立的行政复议不够发达的欧陆模式，主要以德国为代表；二是行政复议高度司法化的英美模式，主要以英国、美国为代表；三是救济优先、兼顾监督的东亚准司法模式，主要以日本、韩国和我国台湾地区为代表。韩国近年来复议案件与行政诉讼案为7∶1，复议占88%，台湾为75%。

　　从域外情况看，把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济功能，已是大势所趋。

　　多数与会者认为，这也是我国正处社会矛盾多发期的要求。

　　处于转型期的我国现阶段，行政争议量大面广，时常伴有群体性因素，且大多集中在土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域，成因错综复杂，政治敏感度高，处理难度很大，稍有不慎就容易引发连锁反应，需要依法妥善处理。

　　中国政法大学教授刘莘直言：“我认为行政复议就应该定位于争议解决、权利救济，老百姓不可能为"监督"行政机关找上门。”

　　林依钦说：“只有定位于解决争议的角色，行政复议才能适应社会需求，有所作为。绝大多数群众申请行政复议，是要解决切身利益问题。”

　　浙江省政府法制办副主任夏利阳提出，化解争议不仅指个案解决，还应该增强政府公信力，做到政府维护社会公益的平衡。

　　把握公正便捷有效运行

　　那么，围绕以争议解决、权利救济为主的制度设计，最需要考虑什么？

　　应松年表示：“任何解决争议的制度，其核心要求都是公正。这对于设置在行政系统内的行政复议制度来说，尤其重要。行政复议制度天生的是"自己当自己的法官"，因此各国都在逐步完善，保证复议机构和人员的中立地位，保证在办案中不偏私、不歧视，排除不相干因素的影响，以提高公信力。”

　　林依钦具体谈到三点：第一，公正。尽管这一点在行政复议法已经作为一项原则，但在原则落实上需要进一步完善，如平等对待申请人、第三人和被申请人；程序公开透明，允许申请人、第三人参与到复议程序中；充分听取申请人、第三人的意见，让他们有机会、有场合表达。

　　第二，效率。同样作为解决行政争议的渠道，行政复议应不同于行政诉讼，应体现高效，如程序便捷，能够尽快作出决定等。

　　第三，灵活。行政复议要能发挥行政管理的灵活性，多种手段化解纠纷。复议决定不能局限于维持、撤销、变更、确认违法及责令重新作出具体行政行为等。