来源：瞭望新闻周刊
《瞭望》文章：巨灾挑战中国灾害救助制度
重特大自然灾害频发、“以人为本”理念深入人心，是我国灾害救助制度日益完善的两大促动力
文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳
截至8月13日16时，甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害已造成1156人遇难，588人失踪。按照党中央、国务院的统一部署，民政部、财政部指导地方政府研究制定多项灾后救助政策，对因灾遇难人员的家属按照每位遇难人员8000元的标准发放抚慰金及丧葬费。
这项补助资金是在总结汶川地震抗震救灾经验的基础上，于2009年正式列入中央救灾补助项目的。
8月9日，甘肃省人民政府表示，对应急安置的受灾群众每人按150元发放生活补助。过渡期救助，每人每天按1斤粮、10元钱发放临时生活救助，时限为3个月。这种救灾补助方式，也肇始于汶川抗震救灾。
近年来，我国地震、洪水、泥石流等严重自然灾害高发频发。
《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，国家层面对于灾害中遇难、受伤者的抚慰补助，逐步走向制度化和规范化；然而，在极端气候肆虐全球、自然灾害威胁日益严重的形势下，作为救灾体制有机组成部分的灾害救助制度，也面临着重特大自然灾害的挑战。
救灾补助不受户籍限制
中央层面对于自然灾害遇难者的制度化的抚慰补助，始于2008年汶川特大地震。震后，国务院决定中央财政对因灾遇难人员家庭按照每名遇难人员5000元的标准给予补助。2009年，民政部、财政部将抚慰金补助项目正式列入中央救灾补助项目，由地方政府从中央拨付的救灾应急资金中支付。
在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，民政部救灾司副司长张卫星说，对遇难者的抚慰补助是我国灾害救助制度中的一个组成部分，是“以人为本”理念在救灾体制中的具体体现。
今年“4·14”玉树地震后，青海省按照每名遇难人员8000元的标准发放抚慰金，其中中央财政负担5000元，地方财政负担3000元。甘肃舟曲特大山洪泥石流灾后，中央财政的补助标准又提升至8000元。
根据2005年通过的《国家自然灾害救助应急预案》，我国国家救灾应急响应分为一至四级。其中四级响应启动条件是某一省（区、市）一次灾害过程出现下列情形之一：自然灾害导致死亡30人～50人（地震为20人～50人），紧急转移10万～30万人，倒毁房屋1万～10万间；旱灾导致某省（自治区、直辖市）缺水缺粮人数占农牧业人口比例15%～20%或达到100万～150万人。
“这是中央支持地方救灾工作的基本响应”，张卫星说，目前甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害已经启动了国家二级救灾应急响应，符合国家支持地方救灾标准。
今年6月30日，国务院常务会议通过了《自然灾害救助条例》，并将于2010年9月1日正式实施。条例明确规定了自然灾害救助款物的使用范围，这是国家首次用法律形式规范中央救灾补助项目。除了遇难人员抚慰金补助外，中央救灾补助项目还包括以下几类。
一是应急生活救助。对于因灾紧急转移安置的受灾群众，中央按照人均150元的标准帮助解决基本生活困难，对因台风灾害紧急避险转移安置的人员按人均70元的标准帮助解决基本生活困难。
二是倒塌农房重建补助。对于因灾房屋倒损的农户重建或维修住房，中央对地震灾害按照倒房户户均1万元、损房户户均900元的标准补助；对其他灾害倒房户按户均7000元的标准补助，损房户补助酌情考虑。
三是旱灾救助资金。对于因旱灾造成的农村居民口粮、饮水等困难，按照人均90元的标准给予补助，中央补助其中的1/3。
四是冬春生活困难补助资金。对于受灾群众当年冬季次年春季期间的口粮、衣被、取暖等生活困难，按照人均150元的标准给予补助，中央补助其中的1/3。
“对受灾群众的补助和安置，并不受户籍限制。所有在此地受灾的困难群众，都会在当地民政部门的帮助下得到生活救助。特别是，对遇难者家属的抚慰金补助没有城市和农村户口区别，经民政部门在公安、卫生等部门的配合下核实后，可立即领取。”张卫星说。
公开透明高效
本刊记者从民政部救灾司了解到，对于灾害造成的其他损失，各级民政部门按照自然灾害统计制度要求，采取初报、续报、核定等程序，对灾害损失进行统计核定。
在灾情基本稳定后，灾区各级民政部门开展灾害评估，核定并发布灾害损失情况。对达到国家救灾应急响应条件的自然灾害，中央财政给予灾区省份资金补助。
“中国政府对甘肃舟曲灾情的发布是及时、公开、透明、客观的，对遇难和失踪人员的认定程序是非常严谨的”，张卫星表示，对灾害中遇难人员的认定都是以发现遗体为准，工作人员在填写《因灾死亡人口台账》后，由各级人民政府有关部门逐级统计、核定和上报。
中央救灾资金的拨付使用，遵守严格的程序、流程。当某省级行政区域发生重特大自然灾害后，民政部根据灾害损失情况和受灾省份的请款报告，结合民政部前方工作组的评估情况和灾情会商结果，按照标准提出救灾补助资金方案，商财政部后即下拨资金。
受灾省份政府财政部门收到资金下拨文件后，由民政、财政部门制订资金分配方案，迅速将资金下拨到地市级或县级政府财政部门。而后，县级政府财政部门依据民政、财政部门制订的资金分配方案，将救灾资金拨付到受灾乡（镇），乡（镇）人民政府将资金落实到受灾人员手中，及时帮助受灾人员解决基本生活困难。
张卫星介绍说，救灾补助资金和物资的发放按照“户报、村评、乡审、县定”的程序进行。即：救灾补助对象由受灾人员本人申请或者村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议，对符合救助条件的在自然村、社区范围内公示；无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核，报县级人民政府民政部门审批。
张卫星表示，各级民政部门、财政部门负责救灾资金的分配、管理并监督使用情况，确保资金使用的公开、透明。县级以上人民政府监察、审计部门应依法对救灾款物的管理使用情况进行监督检查，各级人民政府应建立健全救灾款物和捐赠款物的监督检查制度，及时受理投诉和举报。
仍有提升空间
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，也是巨灾频发的国家，几乎每年都发生多次重特大自然灾害。据民政部统计，近20年来，我国因遭受各类自然灾害年均死亡约4300人，倒塌民房约300万间。近5年来，中央每年安排自然灾害救助资金超过50亿元，平均每年救助6000万～8000万人次。
然而在灾害救助实践中，也存在着一些亟待解决的问题。今年7月14日，国务院法制办负责人在解读《自然灾害救助条例》出台背景时，曾这样概括我国自然灾害救助的“短腿”：“灾害救助准备措施不足，应急响应机制不完善，灾后救助制度缺乏，救助款物监管不严等。”可见，在严重自然灾害频发、“以人为本”理念深入人心的背景下观察，我国的救灾救助体制仍有进一步完善的空间。
应对日趋严重的灾害形势是全世界人民面临的共同难题，国际上其他国家救灾救助体制的“他山之石”可资借鉴。今年8月，国家减灾中心、北京师范大学、民政部、教育部减灾与应急管理研究院等单位共同撰写完成了《世界自然灾害救助研究报告》，对美国、日本、澳大利亚、印度和台湾等5个国家和地区的灾害救助机制与灾害救助标准进行了分析。报告认为，面对发生频率低、损失程度大的巨灾，我国灾害救助体系的建设完善及灾害救助标准的细化等方面还有提升空间。
首先，建立巨灾风险保险体系。目前已有11个国家或地区建立并成功实施了14个巨灾保险项目，如美国的全国洪水保险计划、夏威夷飓风减灾基金、日本地震保险株式会社、台湾财团法人住宅地震保险基金、加勒比海巨灾风险共保体等。
而我国目前尚未建立巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。报告建议，我国应充分发挥政府和商业保险公司的作用，建立一个适合我国国情的巨灾保险体系，通过国内国外再保险市场将保险风险有效地分散。
其次，设立灾害救助专项基金。目前世界上一些国家针对自然灾害救助建立了灾害救助基金。如美国的防灾减灾基金、印度的国家灾害应急基金、澳大利亚的政府灾害恢复赔偿等。一些国家还规定州等地方政府也设立灾害基金。
而长期以来，我国中央和地方财政防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限不明确，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率降低。
因此报告认为，我国有必要建立灾害救助专项基金，提高政府应对自然灾害的救助能力。可借鉴美国和澳大利亚灾害救助的机制，明确中央与地方的资金负担比例，根据不同地区的财政收入设定阈值，确定中央救助额度。
其三，建立较为完整的国家灾害救助标准体系。灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志，灾害救助标准是救灾资金拨付制度的一项核心内容。
目前，发达国家以及一些发展中国家已经制定了系统的国家灾害救助标准，如印度的国家灾害应急救助基金的救助标准，明确了29个补助项目和补助额度，每5年修订一次。
我国虽然在自然灾害救助标准方面建立了相关的法规制度，随着经济社会的发展和救灾管理体制的不断完善，已逐步增加了灾害救助项目、提高灾害救助标准，但还没有建立较为完整的国家灾害救助标准体系。报告认为，为使受灾群众基本生活得到更好的保障，我国灾害救助标准应得到进一步细化和完善，进而形成比较健全的国家灾害救助标准体系。□
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