现有法律关于人大代表规定及修改的若干思考

　　现有法律关于人大代表的规定及代表法修改的若干思考

　　2010-8-19 15:16:16 简要内容：2010年4月3日是代表法通过并公布施行18周年。吴邦国委员长3月9日所作的全国人大常委会工作报告，在谈到今后一年的主要任务时指出，要修改代表法，不断推进中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展。

　　2010年4月3日是代表法通过并公布施行18周年。吴邦国委员长3月9日所作的全国人大常委会工作报告，在谈到今后一年的主要任务时指出，要修改代表法，不断推进中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展。人大代表是国家权力机关的组成人员，执行代表职务需要依法进行。我国的宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、地方组织法、选举法、代表法等有关法律，对人大代表依法履职都有若干规定。修改代表法，需要考虑到这些相关的规定。

　　一、人大代表的选举

　　宪法第五十九、九十七条规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方组织法第五条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。选举法第二条规定，全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。代表法第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。

　　这些规定，主要在代表选举的设区的市级、县级的行政区划的表述上有些差别，排列的顺序也不一样。

　　二、人大代表的权利

　　关于提出议案。宪法第七十二条规定，全国人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。全国人大组织法第十条规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。全国人大议事规则第二十一条规定，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。代表联名或者代表团提出的议案，可以在全国人民代表大会会议举行前提出。地方组织法第十八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。代表法第九条规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

　　这些规定，有几点需要指出：一是宪法和代表法规定的，是代表“有权”提出议案；其他法律规定的，是代表“可以”提出议案。二是在表述上，“以上的代表联名”与“以上的代表”不同；代表议案有的是“列入大会议程”，有的则是“列入会议议程”，也不够统一。三是地方组织法规定的是地方各级人大代表提出议案的职权，但后面那么多涉及专门委员会的规定，与县乡两级人大代表无关，与不设专门委员会的其他地方人大的代表等也无关。

　　关于提出质询案。宪法第七十三条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。全国人大组织法第十六条规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。全国人大议事规则第四十二、四十四条规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。地方组织法第二十八条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。代表法第十四条规定，全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。

　　这些规定，有这样一些不同：一是受质询的机关，地方组织法和代表法包括了人民法院、人民检察院，而宪法和其他法律则没有规定；在具体表述上，宪法是“国务院或者国务院各部、各委员会”、全国人大组织法和代表法是“国务院和国务院各部、各委员会”、全国人大议事规则是“国务院和国务院各部门”，地方组织法是“本级人民政府和它所属各工作部门”、代表法是“本级人民政府及其所属各部门”，不尽相同。二是有的是代表“有权”提出质询案，有的是代表“可以”提出质询案。代表列席对质询案答复的会议，也存在“有权”或者“可以”这样的情况。三是质询案由主席团决定受质询机关在有关会议上答复，这些会议的形式在表述上也不一样。

　　关于提出询问。全国人大组织法第十七条规定，在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。全国人大议事规则第四十一条规定，各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责人员到会，听取意见，回答代表提出的询问。地方组织法第二十九条规定，在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。代表法第十三条规定，代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。

　　这些规定，需要进一步明确的：一是询问何时提出，因为“大会审议”、“代表团审议”、“代表审议”的概念是有联系又是有区别的。二是在什么情况下提出，“审议议案”与“审议议案和报告”是有区别的。三是向什么级别机关提出，“有关国家机关”与“本级有关国家机关”也是不同的。四是有关国家机关回答询问，“派人”、“派负责人”、“派负责人或者负责人员”也是不一样的。

　　关于代表建议的提出和办理。全国人大组织法第二十一条规定，全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。全国人大议事规则第二十九条规定，全国人民代表大会代表向全国人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭会之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复。代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。地方组织法第十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。代表法第十八条规定，代表有权向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。

　　这些规定，有这样几点需要注意：一是代表法没有具体规定代表建议的交办机构。二是人大代表的建议主要是对本级有关机关、组织提出，代表对代表建议答复不满意的，可以由办事机构交由有关机关、组织的上级机关、组织再作研究处理，这个“上级”对全国人大代表来说是不存在的。三是只是全国人大议事规则规定了人大会议期间代表提出建议办理的答复时间从“闭会之日”算起，其他法律没有规定，地方人大在实践中有“交办之日”算起的做法。四是在具体表述上，“交”与“交由”的用法也不够统一。