占用公共绿地无任何批建手续厦门公园内建“公馆”出租经营

　　文／图本报记者郭宏鹏刘百军

　　白鹭洲公园是厦门一个以休闲、游乐购物为中心的城中公园，其占地面积10公顷，分为东西两个片区，这里不仅建有海鲜美食、足球俱乐部、夜总会等娱乐场所，还建有私家会所。

　　此外，这里还建有20座造型各异的木屋(其中东片区16座，西片区4座)，用来经营咖啡馆和酒吧，被市民戏称为“公馆”。然而，这些“公馆”从一开始就受到各方批评，因为它们不仅占用了公共绿地，而且没有任何批建手续。

　　厦门市城市管理行政执法局(下称城管局)将其定性为“违法建设”，并于日前表示，将开展专项行动，依法查处没有任何批建手续的公园内建筑物，以求彻底扭转占用公园绿地用作经营牟利的现状。

　　公园内建“公馆”出租引发纠纷

　　2001年10月，厦门市政府划拨106302平方米国有土地给园林局，用作白鹭洲公园建设用地，同时要求“办理建设工程规划许可证后方可动工”。同年11月16日，厦门市园林局取得建设用地批准书。

　　2005年10月8日，厦门市政府以专题会议纪要的形式，将白鹭洲公园西部地块交由白鹭洲建设开发公司(下称白鹭洲公司)负责经营管理。2005年12月22日，白鹭洲公司提出调整景观规划设计方案并获厦门市规划局批复，规划局将5处建筑定性为“临时建筑”。

　　2006年3月，白鹭洲公司获得厦门市园林局颁发的绿化工程施工许可证后开始西片区服务配套设施的施工建设，但这个许可证规定的只是500平方米以上的绿化工程的施工许可，而不是建筑物的施工许可。

　　不久之后，白鹭洲公司以竞价方式出租西片区服务配套设施，建成的“公馆”被抢租一空。据第一个入住“公馆”的原友爱吧老板王茂民介绍，租金在每月每平方米120元至200元之间。至于相关手续，王茂民称：“当初与白鹭洲公司签订租赁协议时候，没有去问建设手续的事儿，因为他们是国有公司，我们相信他们。”

　　然而，在随后的经营中，部分业主却发现这些配套设施存在屋顶漏水和爆棚等质量问题，进而发现这些“公馆”为临时建筑且手续不全，并不符合出租的法定条件，由此引发纠纷，随即诉至法院要求确认合同无效。至此，关于这些建筑合法性的问题渐渐引起社会关注。

　　园林建筑小品不过是个幌子

　　对于业主的质疑，白鹭洲公司却有另一种说法。他们认为，白鹭洲公园西片区服务配套设施属于“园林建筑小品”，是指在公园里建设的具有一定服务功能和景观效果的小型建筑或亭台楼阁等配套服务设施，不同于临时建筑。此说法得到厦门市园林局的认可。

　　白鹭洲公司继而拿出《厦门市公园管理规定》说，第九条明确“公园内的绿化及园林建筑小品的建设方案，由市公园主管部门审批”，“因此，白鹭洲公园西片区服务配套设施是园林景观，法律规定该种用途的批准单位是园林局，只需要由园林局批准，不需要规划局审批，不需要办理相关手续”。

　　此说法遭到北京市旗鉴律师事务所律师刘晓原的反驳：“这些临时建筑面积最大的有五百多平方米，小的也有二百多平方米，有这么大的园林建筑小品吗？显然，白鹭洲公司不过是打着所谓"园林建筑小品"的幌子，建设经营场所用来出租获利。”

　　刘晓原进一步指出：“《厦门市公园管理规定》第九条同时规定"其他的建设项目及其设计方案，经市公园主管部门同意后，报有关部门审批"。何谓"其他项目"？我的理解就是指"公园内的绿化及园林建筑小品"之外的项目。”

　　“既然涉案建筑物不属于"园林建筑小品"，更不属于"公园内的绿化"，而是属于"其他项目"，就必须报请规划等相关部门审批，不能由园林局一家说了算，否则就是越俎代庖，有自批自建之嫌。”刘晓原说。

　　城管认定“公馆”属于违法建设

　　其实，由于这些服务配套设施占用了绿地，一开始就受到市民的质疑，进而引起有关方面关注。早在2008年上半年，厦门市人大就在检查中指出，第三产业占用公园绿地过多，有的属于改变项目审批功能，有的属于违法建设，有的虽审批为临时建设项目，却长期使用。因此，市人大要求“叫停”这种现象。

　　2008年8月12日，厦门市城管局副局长孟和平轮值市长专线。市民纷纷致电质疑公园绿地被大量占用，孟和平指出白鹭洲当时的12座“公馆”都是没有完整手续的临时建筑，是“灰户”。

　　至此，白鹭洲公园“公馆”的业主们才发现他们租来的经营场所原来并不具有相应的合法手续，是违法建设。为了慎重起见，一位名叫周樱的业主专门向厦门市市长热线进行咨询，厦门市城管局和规划局对此作了详细解答。

　　2010年3月9日，厦门市城管局向周樱复函称：《厦门市城市规划条例》第四十四条规定“在城市规划区内进行临时建设需申请临时用地的，必须向规划部门申请办理临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证”，未取得临时建设用地规划许可证或临时建设工程规划许可证进行建设的，均属违法建设。白鹭洲西公园临时建设尚未取得临时建设工程规划许可证，应属违法建设。

　　2010年4月9日，厦门市规划局向周樱反馈称：2005年12月22日后，该局未再收到白鹭洲公司提出的该临时建筑的规划许可申请文件。根据城乡规划法，如未按基建程序办理规划审批手续而擅自进行建设的建筑，均属违法建设，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，由厦门市城管局负责查处。

　　公共绿地岂能用来经营获利

　　记者在调查中发现，近年来厦门市被占用绿地的公园并非白鹭洲一家，还有南湖、海湾、仙岳、湖里、忠仑、江头、万石等公园，这些公园中都有类似建筑用来兴办服务业经营获利。

　　据统计，仅上述8家公园内的建筑物总面积就达105974.42平方米，其中无法提供任何批建手续的建筑11250.45平方米，占总建筑面积的10.62%；规划批建手续不全的建筑面积23664.63平方米，占总建筑面积的22.33%。

　　8家公园中，餐饮娱乐项目共27项，但只有两个项目提供了完整的审批手续，9个项目未提供任何规划批建手续，16个项目手续不全；部分公园管理单位还将管理用房和附属设施出租。

　　针对公园绿地不断被蚕食，厦门大学公共事务学院一位不愿具名的教授从两个层面做了分析：首先，没有任何批准手续的建筑物肯定是违法建设，依法应予拆除；其次，即便这些建筑物具有合法手续，但因为侵占了公共绿地用来出租获利，因此，此行为依然违法。

　　这位教授认为，公园用地大都是通过划拨取得，《厦门市城市园林绿化条例》第二十五条规定“任何单位和个人不得擅自改变已建成的城市园林绿地或者规划已确定的城市园林绿化用地的使用性质”；原建设部2005年出台的《关于加强公园管理工作的意见》也规定“任何单位和个人不得擅自占用公园用地、改变公园用地性质，改变公园的功能”。按照法律规定，划拨土地使用者无需缴纳土地使用权出让金，因此只能用于公益事业等非盈利项目，不能用来经营。

　　“公园设施也由政府投资建设，因而其提供的是准公共产品，具有公益性质。从这一观点出发，政府以及政府的委托代理人公园管理者在投资、经营、管理公园时不应以是否盈利为标准，而应以是否提供了足够多的公共服务为根本目标。”这位教授告诉记者。