中国NGO在渐进 “第三部门”不同于政府和企业

　　《瞭望》文章：NGO管理要突破什么

　　NGO能否提高自身能力，积极协调其与政府以及与其他NGO间的合作关系，成长为社会建设的有生力量？

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　陈晓虎谭飞周伟

　　近年来，随着全球公民社会运动的兴起，NGO（通常译为“非政府组织”）发展迅猛，日益成为继主权国家和政府间国际组织之后又一重要的国际行为主体，在多国国内则被看作是独立于政府和企业之外的“第三部门”。

　　《瞭望》新闻周刊记者了解到，目前在中国，“NGO”的表述还主要存在于学术界，官方则采用“社会组织”的统一称谓。尽管在不同的国家和地区有不同的称谓，但核心属性不变，即均具非政府性、非营利性两大特点。

　　联系党的十七大报告提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设，多位受访专家表示，政府部门与NGO之间“零和博弈”、“势不两立”等格局已被政策破冰。

　　那么，NGO能否提高自身能力，积极协调其与政府以及与其他NGO间的合作关系，成长为社会建设的有生力量？

　　“不管”的风险

　　政府有关部门曾在很长时间里对NGO保持警惕。“国内对NGO的态度依然存有疑虑，要么放弃不管，要么闭着眼睛管。”有学者称。

　　本刊记者在采访中听到有官员反映，政府“不管”的理由是，担心一旦把NGO管起来，赋予它合法身份，将可能控制不了局面。

　　多位专家则认为，“不管”比“管起来”的风险更大。“现在这种浑水摸鱼的状态，反而有利于一些别有用心的NGO开展工作。政府不知道他们在干什么，也难以预知和控制可能的影响。”

　　分析人士指出，中国NGO发展中出现的问题，实际是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。

　　首先是社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。对NGO的发展而言，一方面是现行法规和政策上较为严格的制度限制；另一方面，在NGO的基本制度建设上，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等，现行法规和政策则没有具体明确的要求，使NGO各行其是，无所适从。

　　其次是NGO体制不完善。对于相当一部分“自上而下”的NGO，其主要的资源来源于党政机关，且在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等各方面，都严重依赖政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。

　　再有，管理法规滞后。受访专家认为，由于担心NGO的发展会危及国家政治经济基础等，因此有些地方在NGO的登记注册、监督管理、优惠税制等诸多方面，不仅约束过严，且彼此不配套、不协调、不到位；相关法规显得滞后。

　　比如对境外NGO的管理工作分别由多个部门管理，每个部门管理的重点和任务并不一样。本刊记者了解到，从一些地方反映的情况看，管理几近失效，境外NGO的活动往往游离于政府依法监管之外。

　　两种诞生途径

　　此时，NGO正在中国迅猛发展。

　　南都公益基金会秘书长徐永光说，飞速发展的NGO，不论是在全球社会经济发展中所起的作用，还是对全球事务的影响力，都上升到一个新水平。在一些场合，NGO已被列为与政府——国家体系、企业——市场体系并列的第三体系，即公民——社会体系。

　　对比中国NGO的两种诞生路径，其一是伴随政府职能转型、事业单位改革等，由政府部门主动组建甚至运作，挂靠在党政机关或企事业单位的社会组织，用于承接政府转移职能、分流人员等目的，这是“自上而下的”的NGO；其二是由公民基于社会需求发起，相对独立运作的NGO，是“自下而上”的NGO，又称草根NGO。

　　上海市民政局副局长、社会团体管理局局长方国平认为，中国的NGO正变得规范、成熟，在社会领域发挥的作用越来越宽泛，将逐步发展成为中国社会建设的一支重要力量。

　　四川省民政厅民间组织管理局局长李建平说，NGO在“5·12”地震中发挥的积极作用，使政府和群众对其有了比较冷静而真实的认识：一是积极募集善款，据统计，全省共接受70亿元捐款，其中四川慈善总会30亿元、红十字会13亿元，各级NGO接受捐赠21亿元；二是NGO及时组建灾后重建规划组，300多位各个层面的参与者在较短时间内编制出宏大规划，并在灾后一个月内就促成5个大的建设项目，投资总额约28亿元；三是对灾区群众的心理危机救助发挥较大作用。

　　“走出政府独唱”

　　上海市民政局办公室主任贾勇说，NGO的发展告诉我们，应当建立社会管理的新格局，重点体现政府、市场、社会的互动关系，而不是一味强调政府的主导、强势作用。“社会建设要走出政府独唱的格局，实现多元参与。”

　　北京大学公民社会研究中心执行主任师曾志认为，政府对自身的责任，如果承担的太多，或者认为自己是全能政府，有能力包打天下，给NGO留下的空间就比较小，给予的支持也比较弱。

　　清华大学NGO研究所副所长贾西津认为，社会自治、公民自律能帮助政府实现执政目标。变“强政府、弱公民”格局为“小政府、大社会”格局，是社会建设的一种理想趋势。因此，政府应更新三种理念，促进NGO长足发展。

　　一是服务理念。政府应当将工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。对于自己不该管也管不好的事，应下放给市场或NGO，政府则需要为NGO的发展创造良好空间，NGO也应加强服务理念。“长期以来，受计划经济影响以及营利动机驱使，我国的一些NGO要么官僚作风十足，高高在上，要么单纯追求营利，忘记了其存在的根本目的。应当在这些部门强调组织使命、信念，增强组织人员为人民服务的精神，培养和强化其职业道德。”贾西津说。

　　二是民主理念。NGO的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会基础之上。因此，当前必须发挥市场经济作用，积极培育公民社会，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为NGO的发展培育良好土壤。

　　三是购买理念。美国约翰·霍普金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，NGO的平均收入来源结构为：服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中在保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域，政府的资助尤其显著。这说明政府的财政支持对非营利组织的发展必不可少。政府以公开招标方式采购社会服务，应是NGO获得财政支持的重要渠道。

　　“给NGO更大的发展空间”

　　贾西津认为，政府监管应注意“放松管理、依法而治”。政府要营造有利于NGO发展的宏观环境，完善NGO的法律制度，尤其是要改变对NGO防范、限制的思想观念，给NGO更大的发展空间。

　　其具体设想包括，按照“完善社会管理”的精神，修订涉及社团管理的相关条例和办法；研究制定专门的《非政府组织法》和《社团活动法》；修改《社会团体登记管理条例》中社会团体的“双重主管批准制度”，明确民政部门是社会团体的“单一管理机关”，以“批准”、“许可”、“备案”等分类管理不同性质的NGO，若其出现违法行为，须由法院而非行政部门作出处罚。

　　多位学者建议，在NGO的自身建设中，首先，要突出完善社会监督机制。换言之，NGO必须向社会公开其财务、活动、管理等信息，同时建立独立的财务和审计制度。

　　其次，出台有关NGO员工就业和社会保障方面的法规政策。建立NGO自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，在医疗、养老、失业等保险金缴纳方面，制定NGO相应的标准等。

　　再有，应建立政府与NGO的协作伙伴关系。政府应主动寻求与NGO建立联合治理的格局，比如，可邀请NGO参与决策，也可通过“委托赋权”等将某些专项公共服务交给相关专业的NGO，以满足公众的多样化需求。□

　　《瞭望》文章：8类在华的境外NGO

　　1.宗教机构；2.人道主义救援和发展机构；3.私人基金会；4.专家型非营利的咨询和项目执行机构；5.宣传机构；6.政策研究思想库；7.专业协会；8.互助、自助组织。

　　《瞭望》文章：香港政府与民间组织的“互动”

　　在香港，处于政府和市场之外的“第三部门”——NGO（非政府组织）非常活跃。经过多年发展，当前香港政府与民间组织的互动关系，呈现动态的“调整”式状态。

　　近年来，香港政府推出的契约外包、政府购买等主张，都强调应结合民间的资源与力量来推展各项社会福利方案，政府不应该是福利的唯一提供者；福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭小区等共同负担。

　　在这些主张的影响下，政府的角色呈现三大转变：由服务的提供者转变为服务的管理者；由服务的生产者转变为服务的购买者；由福利服务的规划者转变为福利服务的审查者。

　　就民间非营利机构而言，其不再只是个案权益的倡导者或志愿服务工作者，角色亦呈现五大转变：由弱势权益的倡导者，转变为服务的直接提供者；由个案当事人的代言人，转变为政策的执行者；由原先的提供不定型服务，转变为提供定型服务；由原先单纯的志工团体，转变为专业工作者；由全方位满足个案的思考，转变为必须考虑效益、效率。

　　香港各种新形态的服务方式纷纷出笼，其中由政府提供部分设备、交由民间非营利组织独立经营的公设民营（投）机构服务，或由政府出资向民间购买的方案式契约服务，较为常见。一方面可发挥政府服务资源稳定与公平正义等特性；一方面也可借用民间机构弹性、创新等特点，为社会困难群体提供具体而适合的服务。

　　如今，政府与非营利组织间的关系，已不像以前那种制衡或监督的关系，而是有了多元与复杂的发展。

　　香港理工大学第三部门教研中心专家陈锦棠认为，香港社会福利在改革过程中，政府与民间非营利组织之间的关系，是一种既竞争又合作、既依赖又自主的关系。但是合作与竞争、自主与依赖彼此相互矛盾、对立的状态，也常因政府主政者与民间机构主事者的心态，而呈现双方关系不稳定的现象，甚至有可能因为互动过程中的一些小摩擦，而激化彼此之间的冲突与矛盾。所以在双方还没有厘清各自的角色定位之前，或是在双方的信任度还不足够时，政府与民间非营利组织彼此之间的关系，其实是一个暧昧、不稳定而且多变的关系。目前，政府与民间的互动关系，呈现出一种“变化”“调整”的不稳定状态。加上双方要走出“监督”“依赖”的既有状况，要达成共识还需要一个过程。□

　　(文／陈晓虎谭飞周伟)