破解农村基层民主建设难题需完善法律

　　目前村委会选举中的贿选问题偶有发生。贿选也由此被评价为“影响非常不好”的现象。

　　对于目前村委会选举中的种种乱象，专家认为，其中一大原因在于进入村委会有着足够的谋利空间。解决当前基层民主建设民主生活中的种种问题，需要进一步完善村民委员会组织法。

　　全国人大常委会法制工作委员会曾通过中国人大网全文公布《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》，向社会公开征集意见，来自农民的声音并不是很多。全国8亿农民究竟如何看待这一关乎自己自治权利的立法修改？国家社科基金重大招标项目《健全农村民主管理制度对策研究》课题组对此进行了深入调研。

　　调研发现，大多数村民对于修订草案在一系列关键性问题上的规定，持支持和赞同的态度。不过，也有相当数量的农村群众希望能够进一步细化在村委会选举委托投票、村干部的民主评议和村务监督等方面的规定

　　视点关注

　　本报记者杜晓本报实习生蒋新军

　　目前村委会选举中的贿选问题偶有发生。贿选也由此被评价为“影响非常不好”的现象。有专家认为，贿选，已经成为当前农村基层民主建设中各种弊端的集中体现，亟须调整法律进行规范。

　　此前，全国人大常委会法制工作委员会曾通过中国人大网全文公布《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》，向社会公开征集意见。但从征集意见截止期内收到意见的总体情况来看，来自农民的声音并不是很多，只收到200封左右村民来信。

　　对于这样一部事关全国8亿多农民自治权利的立法修改，农民究竟是如何看待的？审议中涉及的若干争议问题，农民又是怎么想的？针对修改的一些具体条文，农民还有什么建议？为了解广大农民群众对村委会组织法修改的看法，2010年7月至9月间，华中师范大学中国农村问题研究中心国家社科基金重大招标项目《健全农村民主管理制度对策研究》课题组对此进行了深入调研。

　　“本次村委会组织法修改的主要目的，在于更好地保护广大农民群众的自治权利。因此，应当坚持尊重农民的主体地位，把尊重广大农民的意愿作为出发点。在立法修改过程中，只有坚持倾听农民的声音，走农民群众路线，充分发扬民主，才能使法律真正体现人民群众的智慧和意愿。”此次调研的负责人、华中师范大学政治学研究院副院长唐鸣告诉《法制日报》记者。

　　遏制贿选农村民主治理须完善立法

　　“村干部难当啊！”一名村干部感慨道，农村传统观念中家族观念最强，乡村中大姓人丁的繁衍兴盛，决定了乡村宗族势力的强弱。由此，大姓家族对村干部竞选的争夺在村委会选举中也最为抢眼。

　　某村在选举时，每天都有人通知村民去邻近某大饭店免费用餐。这拨人叫完那拨人叫，一连吃上七八天，都为拉选票；

　　某村竞选者出血本请关键投票人物吃酒，但投票结果出来后没有实现预期目的，竞选者忍不住四下抱怨；

　　还有因选举而引发的血案。辽宁省北镇市赵营子村村民李东辉在被选为村委会主任后，因“有贿选行为”遭到举报，没能任职。一怒之下，他将举报人一家5口全部杀害。

　　对于目前村委会选举中存在的问题，中国社会科学院法学所研究员莫纪宏将其归纳为三种情形：一种是村里自然资源丰富、经济发达，村委会选举变成一件有利可图的事，这种情况下的选举通常群众争议较大；还有一种是，村子是个穷村，整个村没人愿意当村委会负责人，一些地方不得已只好“动员”村民参选；最后一种是村委会原有领导威信较高，选举时会无可争议地继续留任。

　　“第一种情况比较突出。”莫纪宏对《法制日报》记者说，“现在有些人为什么对村委会选举这么有兴趣，就是因为进入村委会有着足够的谋利空间。”

　　一位不愿透露姓名的专家将由贿选暴露出的农村民主建设中的问题概括为，“民主决策缺失，村民自治变成村委会自治；没有民主管理，村民理财小组没有建立和健全；民主监督形同虚设，监督小组没有建立或没有发挥作用，村务公开走形式”。

　　“解决当前基层民主建设民主生活中的种种问题，需要进一步完善村民委员会组织法。”莫纪宏说。

　　调研显示被修改条款多受认同

　　据了解，此次由华中师范大学中国农村问题研究中心所组织的调研，在全国25个省(市、自治区)287个市552个县(市、区)741个乡(镇)837个村进行了调查。调查对象的身份全部为农民。整个调研共发放问卷2000份，收回有效问卷1695份。在收回的有效问卷中，回答者为村干部的有538人，占31.7%；回答者为普通村民的有1157人，占68.3%。除问卷调查之外，还分别与调查对象进行了集体座谈或个别访谈。

　　据介绍，在本次村委会组织法修改的讨论审议过程中，村委会的任期问题一直是一个争议的焦点。一些干部，包括一些指导村民自治工作的民政系统的干部、许多直接指导或组织村委会选举的县乡干部以及相当多的村干部，坚决要求改“3年”任期为“5年”任期。修订草案仍然维持“3年”。广大农民究竟是怎么看待这一问题的？

　　调查显示，78.2%的受访农民同意维持“3年”，其中绝大多数为普通村民。在他们看来，“村委会选举一旦完成，中途罢免成员很难，3年一选会对村干部形成压力，是村民最有效的监督形式”。在访谈中，有的村民半开玩笑半认真地说：“村委会任期短，村干部就要经常求我们，看我们的脸色行事。村委会任期长了，他们求我们的时间和次数就少了。”

　　也有16%的受访农民提出将村委会的任期改为“3年”，提出这一建议的主要都是村干部。他们提出3年任期过短的理由主要是：“易引发短期行为”、“易引发农村社会不稳定因素”以及“导致换届选举工作量大、成本高，增加农民负担和财政支出”等问题。

　　《法制日报》记者还了解到，现行村委会组织法对委托投票并没有作出规定。依据现行村委会组织法制定的省级村委会选举法规对委托投票有各式各样的规定，修订草案对此进行了统一。

　　调查显示，61.4%的受访农民赞同修订草案中关于外出的村民可以“书面委托他人投票”的规定。村民认为，允许“书面委托他人投票”可以保障不能到现场直接投票的选民行使选举权，为外出打工的选民省去回村亲自参加选举的麻烦，同时还可以提高参选率。

　　对此，也有33%的受访农民表示反对委托投票。其中接近80%的农民认为，委托投票弊端多，会造成拉票、威胁、误导、贿选等问题。访谈中，一些村民说：“委托投票让贿选者有可乘之机，他们可以用红包或礼品收买选民手中的委托投票书。”

　　此外，对于村委会成员的罢免问题，现行村委会组织法规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”修订草案规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。”增加了“三分之一以上的村民代表联名”作为提出罢免案的主体。现行村委会组织法规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”修订草案规定：“罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免。”使通过罢免案的票数比例的最低要求由必须超过选民总数的50%，减少到必须超过选民总数的25%。

　　对于这一修改，有84%的受访农民支持降低村委会成员罢免的“门槛”，包括罢免启动的“门槛”和罢免通过的“门槛”。他们认为，这样有利于加强对村委会成员的监督；有利于增强村委会成员联系和服务村民的责任心；有利于及时和易于罢免不称职的村委会成员。

　　同时，也有12.2%的受访农民对降低村委会成员罢免的“门槛”表示不赞成。他们中64.6%的人认为，降低“门槛”“容易给一些宗族势力和动机不纯的人搞罢免提供便利”；49.0%的人认为“容易导致村官被频繁罢免和更换，出现今天你罢免我，明天我罢免你，你还未唱罢我便登场的局面”。

　　另据了解，修订草案新增加了一条规定：“村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。”“村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动罢免程序。”

　　对于这条新增加的规定，有88.7%的受访农民表示赞同，他们的理由是，这条规定“有利于保障村民对村干部的监督”，“有利于增强村干部的责任意识”，“有利于简化不称职的村干部退出机制”。也有8.6%的受访农民对上述规定持有异议，他们认为，“连续两年不称职才要求辞职，这个规定太宽、时间太长”。

　　在修订草案中，还要求所有的村都应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，这也是现行村委会组织法所没有的内容。

　　86.8%的受访农民对此表示赞同，他们认为，这将“有利于建立权力制衡机制，规范村委会的行为”，“便于村民对村级事务的全程监督”，同时使得“村民参与村务特别是财务管理就有了组织载体”。而在9.2%的受访农民看来，建立村务监督机构会造成机构重叠，也可能不会有实际作用。部分受访者认为，各地各村的情况不一样，是否在每个村都建立村务监督委员会，可由各地或各村自行决定。

　　农民意愿应细化村委会组织法规定

　　针对修订草案中的一些问题，不少受访农民有他们自己的想法。

　　课题组成员告诉《法制日报》记者，有79.4%的村民认为，在村“两委”关系上，需要进一步细化规定，并建议应在法律上具体规定村党组织如何“领导和支持”村委会。

　　对于村委会干部的选举问题，村民建议，应对委托投票作出一定的规范和限制。有村民提出，委托投票应“限于同一户内的家庭成员或近亲属之间”，并且“规定接受委托的人数不得超过3人”。

　　在对村干部的民主评议和村务监督方面，村民认为，对村干部的民主评议应经常化，应进一步畅通不合格村干部的退出机制。有村民建议“每年至少召开两次民主评议会”，“村委会成员连续两次被评议不称职的，其职务自动终止或自动免职”。而在村务监督机构方面，应进一步明确村务监督机构的名称、组成、职责、任期及监督措施。

　　据课题组成员介绍，村干部的补贴标准也是村民关注的一个问题。受访农民中有超过一半以上的人同意“补贴标准由法律规定一定的下限，并纳入财政预算，由省县两级财政安排、支付”。有32.7%的人认为“应根据工作情况和村民的考评确定补贴，或根据村委会经济状况和村民代表会议通过的有关章程，结合工作业绩给予补贴”。

　　“综观本次调查所获得的资料和数据，我们可以发现，广大农民群众对于村委会组织法修改中的诸多问题，并没有完全一致的看法和意见。大多数村民对于修订草案在一系列关键性问题上的规定，持支持和赞同的态度。不过，也有一定数量的农村群众希望能够进一步细化村委会组织法的有关规定。”唐鸣说。