展望“十二五”：政府应怎样干预初次分配

　　展望“十二五”：

　　政府应怎样干预初次分配

　　宋晓梧

　　目前正在讨论的“十二五”规划，一个重要问题是收入分配领域的改革。收入分配问题现在已经是关系到经济、社会乃至政治几个方面的重大问题。今年“两会”期间对各位代表和委员进行过一次调查，收入分配被列为关注的第一个焦点问题。

　　目前我国转变经济发展方式，很重要的一个方面是要调整结构，像投资与消费的结构、内需与外需的结构等，而内需、消费都与收入分配密切联系在一起。提高居民消费能力的根本途径是调整收入分配结构，尽快扭转多年来劳动报酬占比下降的趋势，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

　　政府应干预初次分配吗

　　收入分配领域的改革，目前有一个争论，即政府的着力点究竟应该在初次分配还是二次分配上？如果着力于初次分配，政府能够做些什么？

　　目前中央政府已明确提出，要提高劳动报酬在初次分配中的比重。问题是，怎么提高？有些地方提出，企业必须给职工增长工资，有的提出工资涨幅必须不低于企业的利益增长幅度，或者不低于当地GDP的增长幅度等一些行政性办法和建议。但是，有很多学者对这些表达了不同看法，认为初次分配应该交由市场来解决，政府主要是在二次分配里做文章。

　　还有学者提出应该学习日本曾经的做法，即居民收入倍增计划。但很多人担心，这是不是会层层落实到地方各级领导一把手的责任制，最后又会变成一种行政性办法？是不是会不适当地干预了企业的经营自主权？甚至是会不会回到计划经济体制时代当时对于工资的控制？

　　也有一些专家学者认为，中国劳动力长期供大于求，又处在城乡劳动力分割、农村劳动力逐步向城市劳动力转移的过程，在“刘易斯拐点”未到来之前，劳动报酬低就是由市场供求决定的。除非政府用行政手段干预，否则这样的情况在中国是客观的，所能做的就是调整二次分配，加大社会保障体系建设，加大税收调节等。

　　这是目前在收入分配领域存在的一些比较大的争论。针对这些争论，笔者谈谈一些看法。

　　笔者认为，不能只从劳动力供求数量上分析中国收入分配问题。这种分析只看到了我国劳动力市场的数量特点，而没有分析其体制特点。

　　按照人口增长态势，从1980年到2020年左右，我们都将处在劳动力总量供大于求的状态，这是对劳动力市场的一个数量分析。与此同时，我们还应该看到，劳动力资源正处在由政府统一配置向市场配置的转型期，这是对劳动力市场的体制分析。

　　用体制转型的观点来分析分配现状，不难发现，中国劳动力劳动报酬过低的情况，很大程度上正是劳动力体制转型不到位、市场机制没有充分发挥作用，或者没有合理发挥作用的结果。在初次分配上至少存在四个问题。

　　推动同工同酬

　　第一，在初次分配中，农民工的工资被长期压低。

　　2008年，广州、深圳、杭州、南京、东莞、上海、无锡、苏州、宁波等长三角、珠三角九个城市的出口加工企业中，农民工平均工资与当地城市职工平均工资相比很少有超过40%的，差距最大的是东莞，农民工工资不到城镇职工的30%。

　　国际上最低工资标准一般是社会平均工作的40%～60%，这就意味着东莞等地农民工工资连最低标准都达不到。所以，他们要用脚投票、闹“民工荒”。多项研究成果显示，如果按照现在劳动力市场规律办事，反对就业歧视，实现同工同酬，上亿农民工每年至少可以多得3000亿～5000亿元劳动报酬，远高于“免除农业税”、“家电下乡”等惠农措施的规模。仅农民工欠账这块积累，对于我国扩大消费、缩小城乡差距的影响都是极其巨大的。

　　2009年和2010年，大家都说处在工资快速上涨时期，但最近在福州又出现了汽车工厂工人罢工现象，进一步调查发现，这个工厂职工工资现在也不过才涨到1000～1200元，还是很低。

　　国外的经验也值得我们借鉴，可以比较日本工业化过程中的农业劳动力转移。1955年到1975年，日本平均每年有72.5万农村劳动力转移到城市，20年之内完成了农村劳动力的转移，日本没有户籍制度隔离、城乡隔离，所以也不存在农民工的概念。日本的农民从农村迁徙后，14天之内凭“誉本”（类似身份证）就可以到所迁在的地方政府登记变成当地的人，其子女和儿童须在三天之内到当地教育委员会报到，与当地儿童一样安排入学。

　　我国现在还出现了第二代农民工的问题，造成这样状况的关键问题就是城乡户籍制度，以及与此密切联系的城乡公共服务体系的行政分隔，而户籍制度和相关的公共服务体系是典型的行政手段，是政府行为。

　　所以，稳妥地改革户籍等一系列行政分隔劳动市场的制度，政府责无旁贷。从这个角度说，政府在初次分配中是有责任的。

　　打破行政垄断调整行业差距

　　第二，在初次分配中，行业收入差距过大。

　　根据国家统计局公布的数据，2009年中国证券业的工资水平是全国职工平均工资的6倍左右，收入最高行业和收入最低行业的差距达到11倍。2010年人力资源和社会保障部工资研究所做了新的统计，现在最高、最低收入相差15倍。如果把证券业归并到金融业一并计算，行业差距也达到6倍以上。

　　根据人力资源和社会保障部、国际劳工保障研究所提供的资料，2006～2007年，最高、最低行业工资差距，日本、英国、法国在1.6～2倍，德国、加拿大、美国、韩国在2.3～3倍。日本在经济起飞后期，即上世纪80年代，金融行业的平均工资水平只是制造业的1.38倍，美国的金融业工资水平还低于采掘业。

　　以上这些国家金融行业的高工资并不是由于行业的特殊性造成的。笔者到美国和日本访问时，专门问过这个问题，日本金融行业略高，是因为金融行业对于知识的要求比较高，就业者受教育年限比较长。在经济比较成熟的国家，劳动力能够自由合理流动，行业差距实际上是行业人员平均受教育年限的差距。从我国国家目标的资料看，显然在这方面有很大的不同。

　　最近笔者参与做了一个节目，有一个物业公司的管理人员说，他在物业公司做管理，他同班毕业的一个同学在一家电力公司也做物业管理，而他现在没有钱买房子，但那个同学不仅买房现在还换了三次车，已经开上奥迪了。有人当场问他，你为什么不考电力公司的物业管理，他说因为那个同学的舅舅在这个电力公司。节目里还明确提出了垄断行业“垄二代”的问题。

　　所以，有一些学者说，改革开放以来收入分配差距过大是必然的，这没错，从平均主义到收入分配差距过大是必然的。但像现在，行业收入差距大到世界第一位，这难道都是市场竞争造成的吗？显然不是。

　　发改委就业和收入分配司编辑出版的《中国经济收入分配报告》分析认为，“行政性垄断行业收入有1/3是靠各类特许经营权获得的”。因此，打破行政性垄断，合理调整行业之间的收入水平，以及推进与此相关的资源税、资源产品价格改革，当然是政府的责任，政府在初次分配中要发挥这样的作用。

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　　健全劳资谈判关系

　　第三，在初次分配中，工资集体谈判机制不健全。

　　在供大于求的环境下，一般劳动力价格会被压低，工资水平相对较低有部分合理性。但是，现在劳动力市场的工资水平不仅受供求关系影响，还要受劳资集体谈判的影响。

　　美国在1933年就出台了《国家工业复兴法》，规定联邦政府保障工会有自发组织及进行集体谈判的权利。1949年国际劳工组织通过《组织权利和集体谈判权利公约》。现在集体谈判已经成为市场经济国家调整工资福利的通行规则，这是作为国际劳工组织的基本法，中国也批准了，但问题在于，我国至今还没有形成完善、有效的集体谈判机制。

　　2009年全国人大常委会执法组在《工会法实施情况的报告》中指出，现在企业工会干部大多数是企业中高层管理人员，这种情况造成工会干部很难真正代表职工利益。今年“南海本田事件”中，当地的工会公开站在雇主这边，要求工人立即复工并与罢工工人发生冲突，被中外劳工关系研究学者称为“世界劳工史上的奇闻”。工会组织为劳动者维权的作用尚未发挥，是我国劳动报酬比重低于其他市场经济国家的一个重要原因。

　　此外，集体谈判不仅涉及工会问题，还涉及到雇主组织，因为劳动力是跨企业、跨行业、跨地区流动的，如果集体谈判仅仅限于单个企业中的职工与雇主之间进行，很难避免攀比效应，多数情况下会推动工资福利过多增长。所以，要协调工资问题，单个企业谈不行，要建立跨行业、跨地区处理劳工关系的雇主组织，协调行业的工资福利处理水平。这其实都是市场经济国家经过多年达成的经验。在我国更是一个欠缺。

　　健全劳动力市场规则，形成劳方、资方、政府三方合作的伙伴关系，这也是政府在初次分配中应尽到的责任。

　　严格执行相关法律法规

　　第四，规范初次分配的法律、法规不落实。

　　劳动法、劳动合同法等颁布，充分规范了劳动力市场秩序，但很多涉及初次分配的法律、法规，执行力度和监管力度都不够。比如，在最低工资确定等方面，虽然有相关规定，但却疏于执行和监管。

　　在一些企业中，包括外商投资企业和港澳台投资企业，最近调查的材料显示，像强制加时加班、泛用童工、私了工伤事故等违法、违纪的事情时有发生。问题在于，一些地方政府过分要求招商引资，对于那些无视劳动法律、法规的雇主们疏于监管。因此，政府必须进一步完善劳动保护方面的法律、法规，并严格执行，为劳动者获得合法收入提供法律保障。

　　综合来说，笔者想提出这样一个看法，政府应干预初次分配。但政府如何干预初次分配呢？不是直接干预企业内部用人的自主权和工资增长的自主权，而是在完善社会主义市场经济体制上下工夫，加快城乡统一劳动力市场建设，加大行政性垄断行业改革，健全集体谈判机制，完善规范劳动力市场运行的法律法规并严格执行，充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。

　　(作者系中国经济体制改革研究会会长，文章由本报记者徐以升根据作者在10月16日第八届中国改革论坛上的发言整理而成，标题为编者所加，未经作者审阅。)