深圳 中国城市化进程中人口问题的微缩样本

繁华的深南大道（大食）

    “密城”深圳

　　——中国城市化进程中人口问题的微缩样本

　　本刊记者 陈彦炜 发自深圳 图/本刊记者 大食

　　根据准确的流动人口数据，改革目前城乡分离的户籍制度，将决定中国城市化和经济发展的未来。这正是此次人口普查最重要的意义

　　9月10日，30岁的王永顺收到了两件礼物：100元超市购物券和100元等值手机费。

　　这一天是中国第26个教师节，购物券是他所服务的学校——深圳市宝安区龙华镇的一所公办小学发放的福利。手机费则由深圳市政府派发，作为“庆祝经济特区成立30周年”的官方“回馈”。同一天，他在富士康深圳厂区务工的妻子赵传秀也通过发送短信的方式，成功申领到100元话费。

　　王永顺的户籍在湖南省凤凰县，2002年来深，是一名代课教师，每年承担着学校最多的工作量，却只领取相当于事业编制教师1/3的薪酬，所享福利亦不可同日而语。教师节当日，正式教师的过节福利逾千元。在编与否，成为横亘在同事间一道隐形的壁垒。

　　不过，在社会福利方面，王永顺觉得，近几年来，深圳出台的一系列政策，已使自己与深圳户籍拥有者的实际差距在逐渐缩小：公办学校借读费大体取消，基本医疗保险能够覆盖，未来可在深退休并领取养老金。包括此次“派发电话卡”在内的普惠活动，范围基本可以扩大到在深居住的非户籍人口。

　　根据深圳官方今年上半年的统计，像王永顺这样的非户籍人口，在深圳已超过1200万，约是户籍人口总量的6倍。按照中国人口管理的常规做法，非户籍人口即编入流动人口管理。

　　在中国，户籍的意义早已超越了一般层面上的人口归属地信息，与福利、权利绑定关联，成为配置城市公共资源的重要参照指标。

　　城市化的阔步跃进，使得中国的流动人口在过去10年间增长了一倍，2000年还不足1亿人，2010年预计已达2.1亿人。其中从农村进入城市的人口达1.57亿人，约占现在整个城市劳动力人口的一半。庞大的流动人口，给城市的交通、教育、医疗、警力、养老、保障性住房等方方面面都带了压力，以及忧患。

　　深圳是中国城市化运动的先驱。30万的人口基数在30年间急速蹿升至1500万。年初，美国《福布斯》杂志公布了世界人口最稠密城市排行榜，深圳以17150人/平方公里的人口密度名列全球第五位，远超上海的12400人/平方公里及北京的11500人/平方公里，并且把传统意义上的“密城”香港、新加坡都抛在了身后。

　　作为户籍人口与流动人口倒挂最为严重的特大城市，深圳早在20年前就开始探索新的人口政策。“深圳模式”的改革重点即是力图破除户籍与福利的绑定。

　　“这将成为中国城市化大潮中人口问题解决之道的一个有力参照，不敢说作用有多大，但绝对值得解读。”中国体改研究会副会长、“小平南巡”接待办主任李罗力对本刊记者说。

　　移民变市民何其难

　　赵传秀在富士康务工快两个年头。

　　今年，她既经历了厂区里惊骇社会的连环跳，又收获了数次的涨薪。她很矛盾。有时候，赵并不愿意和丈夫留在深圳：“没有身份，没有住房，生孩子都要回老家办准生证。”虽说社会福利在慢慢改善，但政策的稳定程度令她疑虑，并且畏惧。赵没有丈夫乐观。她仍然看重户口，看重“农转非”；这一点，不亚于王永顺心中的“在编”与“代课”。

　　但是，她终究做不到将自己视作过客。

　　今年春节，她回到10个小时车程外的故土：江西上饶的一个村庄，不到半天时间，就已觉厌倦。虽然这里养育了自己22年，而在深圳仅仅3年多光景，但后者的影响力早已超越前者。她开始适应并喜欢城市，尽管她只生活在深圳的关外——被称作霓灯闪烁背面的地方。

　　进到关内，总有令她开心的时光，虽然也痛恨昂贵并拥塞的交通，和连看一眼的勇气都没有的高档百货公司。不过，相比一直住在农村的姊妹，她可以熟稔地换乘地铁，知道古琦和奔驰，并能够支付在华强北廉价餐馆里点上一份烧味的饭钱。在这座说普通话的移民城市，赵传秀很多次告诉陌生者，她是深圳人。

　　金心异，《深圳人口之谜》作者，因《南粤十一问》而受到广东省委书记汪洋的关注，并与之座谈。他觉得，人口问题在风起云涌的城市化浪潮中会被不断放大，并且在执政者的思维中变得愈发敏感。

　　李罗力过去长期担任深圳市委副秘书长和市政府办公室副主任，他为本刊记者梳理了深圳历史上的3次移民潮。

　　从经济特区初创到1988年的下海潮。当时的迁徙特征是“被动移民”：需要什么人，国家给调过来，不管你愿不愿意。几万工程兵当年一下子就入了深户。这一波移民，使深圳从仅有30万人口的省尾国角，迅速扩充到百万人口的规模。

　　1992年到1997年是深圳的第二次移民潮。这当归结为邓小平南巡掀起的新一轮改革开放，深圳的工业化突飞猛进，大批知识分子得以进入。据金心异测算，1997年前后，深圳的常住人口超过了500万，在当时已属特大城市的规模。

　　1998年到2003年，深圳每年能净增加100万人口。国企改革和经济危机使得东北、重庆、西安一带的传统重工业城市日益凋零。大规模的下岗职工由此来到深圳。

　　武汉大学资源环境学院青年学者刘汇慧分析，深圳能吸引移民大量涌入的原因在于：经济发达、机会供给丰富、没有占主流的土著文化和主流人群，兼容不设防。“后者在城市化过程中是需要关注的问题，也是吸引迁徙的重要方面。这在京沪穗等传统大城市中很难做到。”

　　不过，刘汇慧提及的“不设防”，唯户籍问题深圳没有实现。2003年之前，深圳对城市化过程中涌入的人流落户设置了严苛的关卡。

　　这一点，不难从户籍人口的增长量上看出。作为一座特大城市，和拥有极为庞大的常住非户籍人口的“特区”，深圳2003年前每年只有4至6万的户籍人口增量，除去每年1至2万名应届大学生调干入户，年增量仅有3至5万。大量没有户口的常住居民，必须要在二线关口凭借身份证，缴纳2元钱，办理准入证，方能进入特区内。

　　2004年开始，当局的思路有了很大改观，订立了两年内深圳增加40万户籍人口的目标。但这仍然不够。有人算了一笔账，即使每年新增20万户籍，深圳要达到一座特大城市正常的600万人口，也要等待22年之久。

　　倒挂现象会依然严峻。而倒挂的最直接后果，就是城市公共资源配置不均，以及不稳定性增强，居民的归属感和认同感淡漠。

　　户改的终极是破除与福利绑定

　　官方、学界和民间的共识，是深圳需要更为积极的入户政策。

　　中国综合开发研究院公共政策与政府绩效评估中心主任王梅将深圳户改的核心定位为“总量控制，优化结构”。

　　王梅告诉本刊记者，目前来看，深圳对于较高素质的人力资源落户，政策相当宽松。据深圳市人力资源和社会保障局公布的政策，具有大学本科以上学历者； 经认可的高层次专业人才；省部级以上科技创新奖得主；在深就业个人或个体工商户，最近连续3个纳税年度内累计缴纳个人所得税人民币24万元或30万元以上者等，用人单位可以轻松为其办理深户。而具有研究生以上学历和硕士以上学位的毕业生，或指定的80所院校的本科毕业生可以以个人身份申报入户。

　　针对外来务工人员，深圳今年推出了“农民工积分入户”制度。农民工在学历、职业资格或专业技术职称、缴纳社会保险、参加义工等社会服务以及获得一定级别以上表彰奖励等方面达到相应标准，即可累积相应分值。一旦积满60分，就具有申请户口的资格。广东省年内分配给深圳的积分入户指标为4600名。

　　户籍政策的松动，不仅仅为深圳带来资源配置和人 口管理上的从容，从更纵深角度而言，户籍作为对农民工群体有特殊吸引力的激励政策，可以保障劳动力的充分集聚，并直接对招商引资产生持续的积极效应。优质劳动力在现今很多城市，已经渐趋为稀缺资源要素。

　　谢伟良是中国航天科工集团（深圳）公司总经理、中兴通讯副董事长。据他观察，在他管理的企业中，虽然人口结构复杂，但有一点是趋同的：乐意获得深圳户口。航天科工作为央企，中兴通讯作为高新科技的龙头，其中不乏优质人才；而它们的下游公司中，亦有大量蓝领服务。户口，成为他们一致希冀企业供给的重要福利。而企业本身亦将户口视作吸引人才的一个有利砝码。

　　谈及深圳赋予户籍人口与非户籍人口的福利，谢伟良赞成“强大的经济支持强大的福利”这种观点。他以航天科工（深圳）为例：除政府规定项目外，他们还提供包括免费早午餐、网络深造课堂、年内两次免费旅游等在内的可观福利。因此，央企现在的人员结构“已经不是稳定性的问题，而是出现了超稳定性。”谢坦承，他乐见人员合理流动的出现，“深圳未来的保障肯定会越来越好，就要警惕超稳定的问题。”

　　金心异评价“深圳模式”在“有身份识别的公共服务”范畴内，已经做得比较到位，集中体现在医疗、教育和社保上。目前，深圳已基本实现全面医保、全面社保，幼儿园和小学的学位相对充足。而政治权利享有方面，在各级人大代表的构成中，已经可以看到非户籍人口的身影，尽管比例还相当微弱。

　　当然，深圳之所以能比内地绝大多数城市在破除户籍与福利的绑定上先行一步，并创造出好于国内绝大多数城市的非户籍人口待遇，一个至关重要的因素是：深圳的经济总量达到了相当的高度。这也是深圳模式很难在全国推行的一个重要桎梏。

　　深圳模式的维新期许

　　现在最让金心异不满的，是非户籍人口在深圳享有的政治权利。今年，深圳非户籍的人大代表仅有个位数，却要代表1000多万非户籍人口履行职能。这一点，金认为很不合理。他同时认为，在城中村推进外来人口的社区管理亦很有必要。现在的城中村，政、社、经合一；这个体制，针插不进、水泼不进。因为外来者在村委会选举中不享有任何权利。那么，“白社会不能解决，就只能黑社会解决。一定是这样子。”深圳由此出现了“集聚村”现象，“一村两制”，原住民一派，外来的一派。由于外来者喜按地缘集结，所以出现了城中村中的“老乡会”、“老乡帮”。

　　而金心异等关心的另一个重要问题，就是对外来者的“市民教育”问题。这一点，深圳与香港差距甚远。很多农民工不懂得城市生活的游戏规则，“随地吐痰、并行坐电梯、随意穿越马路翻越栏杆、不会垃圾分类等”，“这不能怪他们，要怪政府没有给如此大的迁徙者提供必须的教化”。

　　据官方媒体报道，将于11月1日开展的第六次全国人口普查的结果将直接影响到下一步的人口政策。打破城乡二元制户籍，取消“农”“非”户口，取消户籍人口与非户籍人口在福利上的根本差异等，成为很多人对“六普”之后人口政策的期许。

　　不管如何，深圳模式一定会因“六普”数据的更新而做更纵深的修正。这种修正无论向左还是向右，效果是唯一的评判标准。

　　就像王永顺和赵传秀夫妇说的，不管在编还是代课，不管是深户还是外来，公平是他们能否接受的关键。

　　（实习记者 吴鸣 对本文亦有贡献）