G20首尔峰会酝酿金融新秩序 新兴国到舞台中央

　　G20的金融新秩序

　　李巍 崔志楠

　　当二十国集团（G20）的财长与央行行长们在韩国庆州结束为期两天的“连夜讨论”和“艰苦争取”时，他们得到了来自世界舆论的赞誉。

　　在这次旨为在G20韩国首尔峰会作准备的双部长级会议上，他们最终就国际货币基金组织（IMF）的改革达成“历史性”协议。

　　尽管协议并不能一扫笼罩在G20上空的所有阴霾，其中就包括四处弥漫的“货币战争”的硝烟。但无论如何，这次会议仍然表明，在各种新旧力量的推动下，国际金融改革的步伐没有停止，国际金融治理的“G7（七国集团）时代”确实在逐渐远去，一个新的国际金融秩序正在渐进的形成之中。

　　新兴经济体走到舞台中央

　　根据庆州会议达成的协议，在IMF的24个董事会席位中拥有八个席位的欧盟国家，同意让出两席给发展中国家；而且欧洲国家还将向发展中国家转移6％以上的投票权，这比一年前商定的转移份额增加了1个百分点。

　　作为新兴国家集中代表的金砖四国因此会集体晋升为IMF十大股东行列：其中，中国的份额由第6位上升至第3位；印度由第11位上升至第8位；俄罗斯和巴西也有2-3个位次的提升，分别排在第9和第10。全体新兴经济体持有的IMF份额将因此升至42.29%，正逐渐逼近传统发达国家。

　　这是对IMF投票结构的一次实质性的改革，它意味着国际金融体系中的这个最核心机构，正在逐渐适应国际权力结构的变迁，而这将有利于已近声名狼藉的IMF增强合法性。之前，人们并未预料到IMF的改革问题会提前在财长和央行行长会议上尘埃落定，这无疑为即将举行的首尔峰会增添了一丝乐观的基调。

　　IMF是二战后美国重建国际金融秩序的产物，美国紧紧抓住当时的国际环境所给予它的“第三次机遇”，建立了由其主导的、后来被称为布雷顿森林体系的国际金融新秩序，其中新成立的IMF成为该体系最核心的监管机构。

　　20世纪70年代，美国有感自身实力的衰落，亲手摧毁了布雷顿森林体系，国际金融体系重新开始动荡不安。G7孕育而生，承担起协商国际汇率的职责。而IMF的主要使命则由先前的监管汇率演变成为对危机国提供有条件的金融援助，并在一定程度成为G7打压新兴国家、操控国际金融治理的工具。

　　作为一个相对封闭的富国“俱乐部”，“G7”从总体上看不能算作一种成功的国际金融治理模式。由于G7及其控制下的IMF长期排斥新兴国家在国际金融体系中发挥建设性作用，其治理乏力开始频繁表现出来。

　　1975年之后的的30多年时间里，国际金融体系动荡不安，先后发生了拉美债务危机、英镑危机、墨西哥比索危机等的地区性金融危机。东亚金融危机促成国际社会产生了改革国际金融治理机制特别是IMF的“第一波”浪潮；而2008年美国金融危机的爆发，则彻底宣告了G7的失灵，推动国际金融治理机制向“G20时代”过渡。正是在这种背景下，IMF的大规模、实质性改革被迅速提上关键性的议事日程。

　　尽管已经举行的四次G20峰会还没有从根本上搭建起一个全新的国际金融秩序，但它体现出了传统大国与新兴国家在国际金融治理中联合共治的新模式。而庆州会议所达成的IMF改革协议，更是标志着一个更加具有包容性的国际金融治理新时代的到来。二战结束以来，新兴国家的第一次站到了国际金融舞台的中央。

　　人民币有了新目标

　　公允地来说，这次IMF份额权的改革也不完全只是新兴国家推动的产物，美国也从中帮了“大忙”。美国一直认为欧洲占据的席位过多，对欧洲施加了很大压力，促使欧盟做出让步。

　　中国被认为是IMF此次改革的最大赢家，其投票份额从3.65％上升至6.19％，超越德国、法国和英国，跃升为第三大股东。而最近的一次与涉及中国的份额调整还是在2006年，当时中国份额从2.98%增加到3.72%。

　　增加在IMF的投票份额，既是中国金融外交所获得重大胜利，也是中国在迈向金融大国的道路上所必须迈开的关键一步。当下的国际金融秩序正面临着一个整体性重塑的过程，期间伴随着各种新旧国际力量的激烈角逐，其中包括IMF的份额权之争。

　　中国逐渐实现从贸易大国向金融大国的转变，将是继欧元诞生之后发生在本世纪里最重大的国际金融事件。在金融崛起过程中，中国将不可避免地冲击传统金融大国主宰的国际经济秩序，未来中国和美国更加重要的竞争将可能在金融领域展开，因为金融崛起将比贸易和生产崛起更加触动美国的根本利益。

　　G20是中国实现金融崛起可以利用的最佳制度平台，因为该组织中有大量和中国志同道合的朋友，它们和中国一样反对发达国家垄断国际金融事务，并积极在既有的格局下争取更多的权利，这有助于克服中国单方面崛起所容易造成的国际孤立。

　　中国要抓住本次金融危机后国际权力结构调整的机遇，积极推动G20在国际金融治理中更加实质性的角色，并通过在G20平台上的合纵连横，进一步提高在IMF和世界银行的投票份额，努力争取在未来一段时间里，使自身在国际金融机构中的投票份额达到排名第二的水平，以和自身的总体经济实力相适应，并争取向国际金融机构输送更多的高级职员。

　　G20庆州财政部长们达成一项协议，将提高IMF在国际经济中的地位，该组织将获得更大的权力，来监督G20国家的承诺。中国有必要加入到这一进程中来，积极推动扩大IMF的特别提款权在充当国际货币中的角色，以此来制衡美元的储备货币地位。不仅如此，中国还应努力通过金融外交手段将人民币加入特别提款权的货币篮子。

　　传统国际金融秩序的瓦解，带来全球金融体系的重塑，这给中国的金融崛起提供了一个历史性机遇。但必须清晰地认识到，它并不会自动转化为中国的优势，中国的金融崛起还取决于政府进行国内金融制度改革的意志以及实施金融外交的战略能力。

　　斗争会更激烈

　　虽然2008年的金融危机构成了国际金融体系的一个关键性的分水岭，但是全球金融实力的对比并未因此发生根本性变化，以美国为代表的传统强国对金融资源的控制能力仍然远远强于新兴国家。这次改革没有撼动美国在IMF中的金融霸权，它依然持有17.67%投票权，将继续在重大决策上的拥有否决权。这意味着国际金融改革，依然任重而道远。

　　新兴经济体的实力增长更多地体现在经济总量、制造业能力、资源能力等传统方面，而在金融这一更加看重人才、技术、信誉等软性力量的领域，发展中国家的劣势地位并未有实质性变化。未来发展中国家与发达国家在国际金融改革问题上，将遭遇一个结构性的力量对抗。历史经验表明，越是在力量结构发生巨大变化的时间里，国际制度就越不稳定，各种力量的斗争就越尖锐。

　　G20峰会是世界主要国家应对金融危机这一特殊事件的产物，在今后如果缺少了这一外部压力，G20的制度凝聚力并非没有下降的可能。而新兴国家之间由于发展阶段和经济结构方面的重大差异，他们在自身的利益诉求和制度偏好存在不小的分歧，这将进一步加剧G20的制度无效。今年上半年的多伦多峰会就集中体现了这种担忧并非杞人忧天。

　　G20能否在各种国际金融治理机制的竞争中发挥其制度优势，形成制度信誉，这需要主要成员国的努力，它从根本上取决于新兴力量与传统力量在权利和利益上能否达成妥协。而根据曼瑟·奥尔森的“集体行动的逻辑”，对于一个国际组织，成员越多、政策偏好越分散，其达成一致的可能性也就越低，制度效率也就越低。

　　韩国的首尔峰会究竟会给世界传递怎样的信心，目前还不得而知。至少现在美元的贬值前景仍然威胁着脆弱的全球经济，各国的经济信心也依然处于低迷之中。虽然此次财长和央行行长会议达成了努力避免竞争性货币贬值的承诺，但这不能缓和人们对“货币战争”的担忧。可以预言的是，在首尔峰会上，货币问题以及贸易保护主义仍然不可能得到实质性的解决，因为G20从本质上就不是一个具有约束力的组织。

　　G20如何进行进一步的制度设计，以在发挥容纳更多新兴力量的优势的同时，尽可能避免因成员国过多而造成的“议而不决”的劣势，这成为后危机时代国际金融治理的重大考验。作为该制度形式的主要受益者，新兴国家有必要联合起来，集体捍卫G20这一制度成果。

　　对于中国而言，由于其特殊的地位——从总量来看，其是无可争议的经济大国；从人均和发展质量来看，其又是发展中国家——应在G20中发挥协调发达国家与发展中国家关系的重要职责，推动G20成为一个更加有效率的国际金融治理机制。这都显然不是首尔一次峰会所可以解决的，它必将是一个漫长的征程。

　　（李巍系清华大学国际问题研究所博士后）