德国的小城镇发展模式

　　德国的小城镇发展模式

　　西方国家的城镇化已经走过较长的历程，达到了较高水平。比如，目前德国的城镇化率是97%，70%的人居住在小城镇。美国大概有50%以上的人居住在5万人以下的小城市、小城镇。

　　城乡统筹发展将是经济持续发展的极为重要的动力。以德国为例，据统计，早在六年前，德国就有82个10万人口以上的行政区，生活着2530万人，占总人口30%，其余的则多数生活在2000到10000人的小型城镇里，城镇化率位居世界前列。梳理和总结其他国家的城镇化进程对于我国的城镇化之路具有一定的借鉴作用。

　　国外一些国家的高城镇化率一方面得益于中小型城市完善的基础设施。第二次世界大战后，欧洲不少城市受到破坏。在重建规划中，普遍在大城市周围新建起独立性较强的新镇—也有称之为第三代卫星城。

　　在这些新镇中，建有许多工厂和文化、教育、商业、交通等设施，使卫星城基本上独立于母城。卫星城的中心都拥有现代化的建筑和设施，噪音、污染和交通阻塞现象很少。方便的交通网络令人们的活动半径大大增加，同时小城镇具有多种就业机会，便于居民自由选择工作地点、住房、学校和其他文化服务设施。另外，小城镇的通讯、电力、供水等基础设施条件与大都市相比差异很小，而且自然环境优美，甚至具有大城市无法比拟的优越性。

　　德国中小型城市全面发展起始于弥合地区发展差距。上世纪90年代初期德国统一后，东西部经济发展水平不对称使大量人口西迁，不少地区人口结构发生改变，区域政策也急需调整。1989年，欧盟前身欧共体拟定“社区倡议计划”，将乡村自然与人文关怀正式提上议程。其中四大措施包括农业环境、提早离农、耕地造林以及对不利发展和环境受限地区进行补偿，同时还提出了著名的“农村经济发展行动联盟”计划。从基础建设、地域管理、旅游业、林场管理到地方特色产品，1991年以来，德国数百个乡镇纷纷借助这一项目的经费，推出五花八门的发展项目。在优势项目的选择上，这种发展模式充分发挥了每个乡镇的自主权，有利于因地制宜，充分调动地方的积极性。乡镇经济的发展带来了更多的本地就业机会，大大减少了城市化的压力。

　　另一方面，国外小城镇的发展又与完善的法制体系密切相关。在法律上，德国宪法规定选举、工作、迁徙、就学等公民权利一律平等，城乡之间社会保障体系差异不大。农民要进城，只需到市政局登记并且按章纳税，就可以成为城市居民。为缩小城乡差距，美国的立法和行政机构在制度和体制设置方面适时立法监管，地方政府注重扶持小企业，促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散。

　　德国等国家在政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁。通过建立统一的社会保障体系，城乡居民享受同等的政治经济待遇，建设高标准的卫星城和小城镇，卫星城还促进了邻近地区经济和文化的发展。以特色产业促进小城镇发展，拆除了城乡之间的“柏林墙”。

　　中国城市化的一般规律及“强镇扩权”历程

　　中国的城市化即统筹城乡协调发展的模式有三种：一是自上而下的，二是自下而上的，三是混合型。

　　中国的城市化战略是以政府的管制逐步放松为演进路径的。1958年，随着城乡隔离的户籍制度的逐步强化和对第三产业发展的盲目排斥，人口的自由流动越来越受到计划的约束，我国的城市化进入完全的政府控制阶段。

　　到1978年的改革开放，面对我国农村人口总量巨大、大城市基础设施建设严重不足、城乡二元经济结构僵持的局面，我国在1980年代初期确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”—也就是小城镇化战略。这一时期，农村工业化和地方政府利益的强化，城镇化过程中的中央政府作用开始减弱。而第二种自下而上型主要存在于珠三角，长三角等地。因为在20世纪80年代，乡镇企业在这些地方蓬勃发展，由于经济的快速发展，民间和地方社区政府投资建设城镇，自下而上地推动城镇化。

　　长期以来，我国实际上实践的是一条片面发展大城市的城市化战略。就像华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长、教授胡靖所言：过去政府的基本建设不仅是搞“二元投资”，而且是“梯级投资”。由此导致县、镇的基础设施欠账太多、建设太差。农民都不愿意去县、镇购房居住，而是挤往大城市，由此导致“空壳镇”现象。

　　而基础设施太差，必然投资环境就不理想，必然无法“招商引资”，甚至本土萌芽的企业都要外迁。这就是我国城市化的一个困境:最有希望解决城市化问题的县、镇，恰恰最受各级政府歧视，而其根源就是“梯级投资”。

　　城镇化的改革关键要突破形式，要求打破公共服务财政覆盖的梯级制度，使镇的基础设施实现公共服务均等化，让居住的老百姓真正感受到“城市化”的效果。

　　上世纪90年代，我国就已经开始了“强镇扩权”改革探索。无论是1992年的城乡一体化发展实验区建设，向镇一级政府下放一定的人权、财权和事权的改革，抑或是1996年，由国家体委牵头，在全国选择57个镇作为改革试点，中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，还是2007年的“中心镇”改革，都是为了能使当下政府转型速度与经济社会转型速度相适应，通过扩大乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，来适应地区经济社会的发展。

　　而眼下，这些中心镇正经历新一轮的体制机制创新和扩权强镇改革。

　　在此前召开的十一届全国人大常委会第十三次会议，似乎也透露出我国行政区划改革的信号，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市。

　　据资料显示，我国从上个世纪20年代开创市制，1981年至2007年的27年中，增加了433个市，是1980年以前60年设市总量的1.9倍，改革开放后，市的增长速度还要快。1997年下半年，中央为防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地，而冻结我国县改市。

　　我国城镇化滞后于工业化，而城镇化滞后主要表现在小城镇发展滞后上。在经历了30多年的改革后，我国的直辖市、省会城市等大城市获得了快速发展，然而，小城镇的发展无论在硬件还是软件上均表现滞后，尤其是农村地区的小城镇发展明显滞后。十七届五中全会中强调“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。2010年中央一号文件进一步指出统筹城乡是未来经济社会发展的重点，统筹城乡发展涉及许多方面，但其核心乃是城镇化的发展。

　　以“镇级市”改革为动力，把一大批县城镇、特色镇、重点中心镇建设成为功能完备、产业发达、环境优美、生态宜居、个性独特的中小城市，从而推进统筹城乡发展的战略性基础平台全面崛起。这对我国城市化进程来说，既是当前的紧迫任务，又是中长期发展的战略目标之一。

　　从中国经济社会发展战略全局来看，这或许是改革开放以来又一个具有历史跨越性的重要事件和起点，它将结束中国没有县辖中小城市的历史。

　　温州“镇级市”

　　改革之专家所见

　　在探索强镇扩权的过程中，温州公开提出建立“镇级市”的想法，引发公众热议，是更名作秀还是中国城镇化发展质的突破？或支持或质疑，众专家纷纷表达了自己对于“镇级市”这一改革模式的看法，为中国的城镇化之路出谋划策。

　　浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军教授：在国际上，“市”不仅是一个行政级别的概念，而是对生活品质、基础设施、产业集聚方式、人均收入水平等方面达到一定综合标准的人口聚居地的称呼。中国今后城市化发展的方向，就是要建成更多生活质量有保障的小城市，“镇级市”的出现是其重要一步。

　　上海社会科学院常务副院长、研究员左学金提出：浙江有很多的家庭工业，浙江中心镇在这方面有它集聚的优势。同时，中心镇建设的空间集聚可以更大一点，否则很难创造出第三产业和就业机会。在把农民土地集聚到中心镇的同时，可考虑集中在更大范围，超乡镇的城市化集聚，这需要地方上的探索。

　　浙江省公共行政与人才人事科研所所长夏春胜：温州镇域经济发达，不少强镇经济总量超过中西部几个县（市）。“镇级市”是温州在强镇扩权过程中的一次有益尝试，政策制订者期望通过下放过多的管事权，达到强镇自主的发展权；其次才是配套管理的人权与财权。此次改革的方向是对的，但值不值得推广，还有待于实践考验。

　　温州市社科联主席洪振宁：改革实际上是一场权利“博弈”，如龙港市，以后到底归哪里管理？还需要在不断协调、磨擦、改革中摸索。而实际上，这些乡镇的人口、城镇规模已经是城市，只是“身份”上有区别，这是行政体制的改革落后于实践发展的表现。“镇级市”希望在强镇扩权的基础上实现进一步突破，还有待实践的进一步推进。

　　浙江省社科院经济所所长徐剑锋：扩权改革不能“一刀切”。在浙江一些经济发达的县城，现在要关注的是全县统筹发展，如果再强调基层扩权，各自为政的情况将更加严重，这会影响资源的整体优化配置。

　　浙江大学公共管理学院院长姚先国：发达乡镇处于向工业化、城市化积极迈进的进程中，基层政府肩负城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，面临着新矛盾和新挑战。给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。

　　中国人民大学行政管理学系主任、教授毛寿龙：镇级市和县级市其实质是一样的，从我国现行的行政级别来看，级别越高，发展机会越多。

　　设立镇级市，如果对当地的发展真正有好处，那还是好的。实际上，这个问题不在于名称的改变，而在于给镇以城市的发展权。其背后是强镇扩权的问题。近几年来，沿海地区发展快，很多强镇在发展中遇到了制度瓶颈，因此，很希望能够获得更多的发展权。镇级市的提法，不管其能不能成功，关键是可以率先在体制上实现突破。 ■