　　城市本身是一个复杂的信息和能量交换系统。对其故障的防范，本也应有系统布置，现在却被切割成若干单元。目前，我国许多城市从事自然灾害监测、预测、防灾、抗灾、救灾的部门多达十几个，单个部门在应对单项灾害方面大都具有较强的技术力量和设施，发挥了重要作用。但面对庞大的城市复杂系统，这种各自为战的防灾体系越来越显得力不从心。

　　火恩杰指出，在城市中，许多重大灾害常常与其他灾害伴随发生，有时一种灾害尚未结束，另一种灾害又已降临，各种灾害间的联系和交互作用明显加强，防灾减灾涉及到许多社会和经济问题，单靠专业技术部门是无法解决的。

　　许多灾害的“致灾因子”虽然不同，但“城市对每一种灾害的管理都有共性之处，我们应将有限的资源整合起来，全面考虑城市的综合防灾问题，”火恩杰说。

　　作为国内发达城市，上海较早关注到城市公共安全保障问题。近年来，上海在全国率先探索了城市防灾体系建设，基本形成了市应急办、市应急联动中心、市民防办为主，整合各专业职能部门和市区（县）两级资源的应急管理体系，在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件过程中发挥了重要作用。

　　但即便如此，根据上海市部分政协委员的调研，上海的城市防灾体系在实际工作中还存在不少薄弱环节，这些薄弱环节在全国各大城市也普遍存在。

　　“各大城市的应急办目前普遍存在编制不足、人手短缺、资源匮乏等问题。”一位参加调研的政协委员说。

　　以上海为例，上海市应急联动中心作为信息平台，其联动网络还难以常态化、专业化；27个联动单位只负责单灾种的应对处置，习惯于各自为战，遇灾时相互间缺乏主动协同；市民防办防灾知识宣传普及的社会职能没有明确，社区基层防灾网络建设的作用没有很好发挥；市消防局作为各类灾害事故的专业救灾队伍，人员配备与实际承担的城市公共安全任务不相适应，经常超负荷运转。由于信息资源部门化、利益化倾向严重，各部门信息不畅通和信息不对称，也严重影响应急决策和效能。

　　2007年11月，《中华人民共和国突发事件应对法》生效。但在我国各大城市，如何结合实际贯彻执行，基本上还未制定相应的实施细则。编制、经费等实质性问题不明确，应急事务难以落到实处。

　　有业内专家告诉本刊记者，目前上海虽然已制定应急总预案和31套部门、专项预案，但各预案往往过于原则、模式化，缺乏针对性，各条与条、块与块预案之间也缺乏有机衔接，操作时难以联动。由于预案的演练具有一定的破坏性，需要付出人力、物力、财力代价，导致许多预案制订好后，变为纸上谈兵，“中看不中用”；还有部分单位存在过于依赖和迷信预案的倾向，忽视操作人员实战应变能力的培养和提高。

　　这些薄弱环节在“11·15”事故中暴露无遗。

　　风险意识短缺

　　两年前，上海市政协人口资源环境建设委员会在进行“应对各类突发事件对城市公共安全影响”的专题调研时就发现，上海部分领导干部和市民公共安全的危机意识淡薄。

　　当时的调研显示，一些人认为上海经济社会在十多年的跨越式发展中，未出影响全局的大事，因此滋生出一些麻痹思想，重发展、轻安全，重速度、轻风险。对市民的风险防范培训特别是火灾、地震等应急培训明显滞后，市民的防灾自救意识和能力普遍淡薄。

　　这也是国内多数城市的通病。面对多种多样的城市风险，要求生活其中的每一个人，在日常生活中树立起“居安思危”意识，提高防灾减灾技能。

　　“11·15”火灾后，上海东方网的记者随机走访了静安区距离胶州路火灾现场不到100米的德安大厦。大厦共26层，几乎每层楼内的水电煤表具房里，都存放了大量的木板家具以及易燃物品；在距离火灾现场不远的静安区常德路519弄，同样存有许多事故苗子，每层楼的居民家配电箱全裸露在外，电线横飞，万一有火星溅落，极易酿成火灾。

　　许多商业楼宇的防火安全管理也不令人乐观。上海市政协委员、上海市协力律师事务所主任游闽键告诉本刊记者，在浦东陆家嘴一幢大厦的31楼上班，他曾经亲身经历过两次火险逃生，从31楼跑到1楼。在逃生过程中，他发现大楼物业根本不起作用，大家一片混乱、惊慌失措，消防通道内的照明、指示、疏散等都存在很大问题。

　　游闽键表示，许多现代化的商业楼宇电器使用量大、文件书刊存放多，装修多以地毯、木质地板等易燃材料为主，极易发生火灾；而许多在其中工作的白领生活节奏快，工作压力大，消防安全意识很淡薄，消防安全知识匮乏，灭火自救能力差，急需进行补课，将消防演习落到实处，而不要将演习变成演戏。

　　上海防灾救灾研究所副所长、同济大学教授罗奇峰认为，严格按照2005年出台的国家有关建筑规范，我国高层建筑的防火设计许多硬指标一点也不比国外差，关键是在日常管理的“软件”上没有很好落实。

　　他指出，目前我国许多城市住在高层建筑内的老百姓不知道有哪些防火设计，不知道消防通道在哪里，不知道防火设备如何使用。虽然许多高层建筑都有两扇门、两个通道，但许多单位为了节约管理成本，经常只开一扇门，而把消防通道锁起来，“防贼胜于防火”。

　　上海市建筑学会秘书长、上海现代建筑集团副总裁曹嘉明也认为，我国高层建筑防火防灾标准已日益提高，但住户的安全防火意识却相对落后，许多消防标准很高的新大楼，都存在着消防通道堆物、防火门当防盗门使用等现象。在高楼的走廊、楼梯间、防火通道等处堆放可燃物引起的火灾，在高层建筑火灾中占有不小比例。

　　城市“大公共安全”

　　上海“11·15”特别重大火灾事故给各大城市的公共安全管理都敲响了警钟。受访专家认为，随着我国城市化进程加速，城市防灾体系建设应打破条块分割局限，树立城市综合防灾的“大公共安全”理念，建立起与之相配套的公共安全社会化网络，着力形成以预防为主，预防、处置、救援、善后相衔接的高效务实的防灾管理格局。

　　借鉴日本经验，我国还应加强公共安全的研究和全民教育，在正规的学校教育中纳入公共安全教育内容，兴建城市公共安全教育基地，推动以家庭为基础的防灾能力培养，提高全社会的危机意识。

　　例如，每年的9月1日是日本的“防灾日”，在这一天，日本各地都要举行规模较大的防灾演习，日本的小孩从幼儿园起就开始接受避险逃生训练，日本许多家庭也都备有应急包，商店里能买到各种各样的应急防灾产品，如压缩的水桶、便携式马桶、应急口粮、可储存多年的矿泉水等。一些产品的应急功能很强，如同时带有手电筒、手摇发电装置和有报警器功能的收音机，一旦被埋在黑暗的废墟下，人们可以通过收音机获得外部信息，手摇发电装置可为手机充电与外界联络，报警器在身体虚脱的情况下可以向外求援呼救。

　　目前，上海市委市政府已决定采纳新华社记者的建议，将11月15日定为“城市公共安全日”，让警钟长鸣，让惨痛的教训时刻警醒人们，对生命负责，对城市负责，切实做好维护城市安全的每一项工作。

　　根据各国经验，面对各类防不胜防的公共安全事件，还需建立一整套社会参与机制，全民动员防灾减灾。如美国城市居民组成了义务消防队，纽约等大城市均设立了自动消防安全电子访问台，通过电话、电脑、移动电话等与城市高层建筑义务消防队保持联系。一旦发生险情，由城市居民组成的、经过专业训练的义务消防队可以在几分钟内被召集起来，配合消防员进行灭火和救援。

　　高楼林立是我国城市最为显著的特征，也是城市公共安全管理的“重中之重”。专家认为，我国应进一步明确高层建筑物业管理部门的消防安全责任，建立完善的消防安全制度，同时可借鉴国外经验，组织志愿者参与社区公共安全管理，加强社区居民的交流与沟通。

　　“西方学者有句名言：灾时不是交换名片之时。在熟人社会解体后，我国城市社区如何建立互信合作的邻里关系，不仅关系着我国和谐社会的建设，同样也关系到基层的防灾能力建设。”上海防灾救灾研究所罗奇峰说。

(责任编辑：黄珊)