经济坐标：政府花钱得有新办法

财政部公开的2010年1—11月中国财政支出项目及总数占总支出比重（%）

　　【经济坐标】政府花钱得有新办法

　　南方周末记者 邓瑾

　　2011年实施积极财政政策，实际上可能或已经趋向于稳健，甚至在下半年，有可能从稳健逐步趋向于紧缩。第一个层次是赤字。2011年是在缩减赤字规模，这是一个信号。

　　第二个层次是减税。人们对减税的呼声比较强烈，尤其期待在个人所得税上有所动作。但个人所得税只占全部税收的7%。此外，其他税种有增加的迹象，包括拟开征环保税等。

　　第三个层次是支出。当赤字盘子定了以后，支出盘子实际上也定了。它能够做的事情就是结构性调整，总体上要求投资向民生方面倾斜。

　　——社科院财贸所副所长高培勇

　　中央这么多的钱怎么花？地方政府如此巨大的窟窿又怎么补上？

　　中央富，地方穷

　　仅看2010年中国财政部公布的前11月各级政府支出，对不明真相者而言不免疑窦重重。

　　一方面，中央政府的钱多得很。这一时期，中央本级财政收入4万亿，支出却只有1.4万亿，中央本级财政的结余就高达2.6万亿！如果平均到中国13亿人口，平均每人可以分到2000元。

　　另一方面，地方政府的钱缺口实在太大了。据2010年前11个月的统计，地方政府本级的财政支出(约5.7万亿)减去地方政府本级的财政收入(约3.7万亿)，缺口高达2万亿。

　　于是，问题产生了：中央这么多的钱怎么办？地方政府如此巨大的窟窿又怎么补上？

　　其实不用担心，这是近10年中国政府支出结构的常态。中央财政收入目前占到中国7.7万亿财政收入的52.4%，然而支出却只占中国财政支出的约两成，中央本级财政产生的相当于其收入三分之二的大量结余，绝大部分会被转移到地方政府，以弥补他们的支付缺口。

　　对地方来说，这种高度依赖转移支付的花钱结构，即使是全国最富的省广东省也不例外。

　　根据广东省2010年财政预算报告，省本级的财政总收入中，有高达40%是中央的补助收入(全省财政总收入是1567亿，其中省本级收入758亿元，中央补助收入超过624亿元)！

　　而穷省更是必须依赖中央的补助收入。贵州省2010年财政预算报告显示，省本级一般预算收入约为104亿元，而中央各项补助收入超过606亿元。

　　省级政府得到的中央补助收入又层层下发到更低层级的政府。例如，根据预算，2010年广东省本级财政得到的624亿元的中央补助，又以转移支付等方式分配给广州市134亿元，广州市又把其中的100亿元再分配给区、县级市财政。

　　根据学者的统计，以2005年的数据为例，在省、地市和县三级地方政府中，本级财政对转移支付依赖程度最高的是县政府，依赖程度达到48%(即本级政府支出中近一半来自上级政府的转移支付)，其次是省政府，依赖程度约为43%，地市政府约29%。

　　如果把中国5级财政中最后一级的乡财政也算上，那么2005年，中国县乡政府预算内财政支出60%以上来自于转移支付，西部地区有的地方高达90%。

　　这个比例估计在2010年也变化不大。

　　分税制与“按权分钱”

　　把中国地方财政带入一个全面依靠转移支付运转的时代，是1994年的分税制改革。

　　改革前中国从改革开放后长期实施的是“财政包干制”，即地方政府和中央政府协商达成一个每年上缴的财政数字，超出的留给地方。

　　这个制度给广东这样的沿海发达地区带来了巨大的发展动力和资源。但另一方面，内地财政却在国企系统崩溃后，也濒临崩溃，有些地方连政府运转也不能维持。然而这时中央财政却越来越紧巴，根本无力救助。

　　上世纪90年代初的时候，由于中央财政缺口巨大，时任财政部长不得不向一些富省财政厅厅长化缘，却遭到拒绝。有学者认为，因为没钱，中央政府的权威遭到严重挑战。

　　1994年的分税制改革，就是要提高中央财政在全国财政中的比重，提高财政收入占GDP的比重。与财政包干制不同的是，分税制后中央和地方是按税种分成各自收钱。通常，中央占大税的大头。

　　比如，中国第一大税增值税刚开始时，中央和地方五五开，2001年调整为75:25；企业所得税最初是四六开，后来变成了六四开；个人所得税在1995-2001年为地方税，随着这块收入越来越大，2002年调整为中央地方五五开，2003年又调整为六四开。

　　分税制成功地使全国税收总收入中，中央和地方的分成比例达到六比四，然而支出改革却没有同步进行，中央和地方的支出比例仍为三比七。

　　根据预算，2010年中央本级支出中除了65.6%是对地方的税收返还和转移支付，第二大项支出就是国防(占比11.1%)。

　　而省本级财政的支出，以广东省2009年为例，最大的支出项是教育119亿，约占省本级所有支出的16%，第二大支出是交通运输，约114亿，占比15.4%。

　　而且，由于省以下各级政府的财权和事权没有清晰固定的划分，结果是一些公共服务的支出责任，比如对教育等一些公共服务的支出责任又不断下压给县乡政府，导致县乡政府的赤字越来越大。而财权则在不断上移。于是，农民负担越减越重，内地公务员、教师工资拖欠在上世纪90年代中后期到本世纪初成为常态。

　　2003年中央决定取消农业税。之后，中央财政开始对县乡政府进行相关的转移支付，保工资保运转。自此，中西部乡镇政府公务员和教师的工资才开始得到保障。

　　但基层政府公共服务的支柱责任依然十分沉重。以贵州省大方县2010年预算为例，县本级财政收入约为5.6亿，支出为10.4亿，其中最大的支出是教育3.8亿，第二大支出是城乡社区事务近1.9亿。

　　值得一提的是，国防虽然是中央本级支出的最大项，但是国防支出仍然是要各级地方政府分摊，比如2010年大方县国防支出的预算为196万元。

　　“地财”依赖

　　分税制改革后迄今，一直是赤字的地方政府可以通过中央政府的转移支付缓解民生工程的开支，而要发展，就必须要有别的收入来源——房改后各地方政府发现了“卖地”的财路。

　　众所周知，土地财政已经成为很多地方政府的第二财政，而且这笔巨额资金怎么花也基本由地方政府决定。

　　可想而知，地方政府对土地财政的热情丝毫不减。由于土地一级市场是地方政府独家垄断“专营”买卖，地价在地方政府控制下只能高不能低，一路上扬。

　　2010年，北京市地方财政收入完成2353.9亿元，而同年北京市土地出让金收入则高达1636.72亿元(全国最高)，相当于北京市一般预算收入的70%！

　　排名第二的上海2010年土地出让金达到1477.25亿，占全年上海财政收入(2873.6亿)的51.4%。天津(900.83亿)、武汉(687.25亿)、成都(628.44亿)紧随其后。

　　这五大城市土地出让金总收入达到了5330.49亿，比2009年增长了近69%。

　　由于国土部有“增减挂钩”的政策，这几年对土地财政的热情也迅速蔓延到县乡等基层政府。农民“被上楼”事件在全国各地纷纷上演。

　　所谓“增减挂钩”，就是通过让农民“上楼”等方式集中居住后，可把省出的农村建设用地(主要是宅基地)复耕，将指标置换到县城内，有的地方还将之置换到经济更发达、土地指标紧缺的中心城区用于出售。由此，财政缺口最大的县乡政府，也可获得大量预算外土地收入。

　　成都是全国进行农村建设用地指标交易的先行者之一，从中获得了巨大收益。从这些指标交易中成都市每年提取30个亿作为农民的“耕地保护基金”，平均到每个农民头上则是每亩耕地每人每年约300元。另外，成都还从这些指标交易中提取一定比例，分给每个村庄约20万元的公共事务费用。

　　12月17日，成都市首次面向开发商的“农村建设用地指标”拍卖在成都农村产权交易所火爆开场，2000亩建设用地指标最后的竞拍均价高达每亩近73万元，是起拍价(每亩15万元)的近5倍。

　　尽管国务院已经对全国很多地方政府强迫农民上楼的行为提出了警告，尽管中央也不断用“国×条”来控制房价过快增长，但是，如果不改革现有的财税体制，使地方政府的事权和财权统一(自己有能力通过正当的税收收入，支付上级规定自己该做之事所需的钱)，这个问题很难根治。