北京城市体量急剧膨胀 已饱受“大城市病”困扰

严重拥堵的车辆 记者郭程　摄

1月18日，西直门附近，马路上汽车首尾相连。1月26日，北京进行首轮小客车指标摇号。记者　李文　摄

　　城市体量急剧膨胀“大城市病”困扰京城

　　北京在昂首迈向国际两千万人口大都市行列的同时，快速的膨胀也在加剧这座千年古都自身的消化不良和运行不畅

　　社会进步回避不了城镇化，中国的城市病是社会发展的必然产物。当前城市病主要体现在大城市，在交通拥堵、住房紧张、能源供给、环境污染、噪音、大气污染、蔬菜粮食供应、公共安全等不同方面都较为突出。

　　“必须清醒认识到，当前北京城市发展的资源、能源、环境约束更加凸显；机动车过快增长，缓解交通拥堵刻不容缓；入园难、看病难等问题比较突出。”北京市市长郭金龙日前在向北京市十三届人大四次会议全体大会作《政府工作报告》时说。

　　不久前结束的北京市“两会”上，从《政府工作报告》到正在提交审议的“十二五”规划纲要，都把当前和今后一段时间北京城市发展面临的规模承载压力提到突出位置。从交通到人口，从属地问责到加强规划，一场为城市发展减负的大战役已经揭幕，北京开始向大城市病全面宣战。

　　大城市病痛楚几多

　　今年北京地方两会的人大代表议案最集中的就是交通和人口问题，分别有30件和12件，共占总数的18%。“其中这么多代表的议案都针对交通这样一个具体问题上，历史上还从未有过。”北京人大议案组负责人梁平表示。

　　1月21日经人大会议通过的北京市“十二五”规划纲要提出，未来5年北京作为特大型城市建设和运行管理的压力更加凸显，人口资源环境矛盾更加突出，交通拥堵、垃圾治理等困扰人们生活的问题日益加剧，保障城市常态安全运行和应急协调面临更大考验。

　　据统计，2010年北京市常住人口已经接近2000万，远远超过国务院批复的城市总体规划中设定的到2020年达到1800万人口的标准，并还在以每年50万人，几乎相当于一个中等城市的速度增长。目前北京机动车保有量已经突破470万辆，2010年净增机动车就达到约80万辆。种种信息表明，北京在昂首迈向国际两千万人口大都市行列的同时，快速的膨胀也在加剧这座千年古都自身的消化不良和运行不畅。

　　北京金台律师事务所律师、人大代表朱建岳说，从各方面的指标看，北京的大城市病已经到了非治不可的地步。例如，由于北京作为国家首都的特殊性，中央一直全力保障北京的水源供应，这从某种程度上掩盖了北京缺水问题的严重性。事实上北京水资源供给现状已经触目惊心。

　　根据北京市水务局向两会提供的材料，随着经济社会的快速发展和近年来干旱加剧，北京人均占有水资源量已由上世纪末的不足300立方米下降到150立方米左右，水资源紧缺已经成为制约城市发展的主要瓶颈。2010年北京市总用水量35.7亿立方米，其中生活用水15亿立方米，比上年增加3000万立方米；环境用水3.9亿立方米，比上年增加3000万立方米。2010年，北京通过进一步完善与周边河北省的高层调水协调机制调水3.2亿立方米，但目前北京水资源仍有4亿立方米的缺口。

　　北京市人大代表、中国环境科学研究院副总工程师李发生告诉记者，未来城市发展的大型化带来的隐患，除了人口和交通压力外，还有一些问题目前没有引起足够的重视，比如大城市越来越多的玻璃幕墙，除了营造舒适的局部环境，也在释放更多的热效应，增加整个城市的光污染。

　　人大代表、北京市政管委顾问、北京市政府参事王维平说，社会进步回避不了城镇化，中国的城市病是社会发展的必然产物。当前城市病主要表现在大城市方面，在交通拥堵、住房紧张、能源供给、环境污染、噪音、大气污染、蔬菜粮食供应、公共安全等不同方面都较为突出。

　　北京市政府工作报告对当前城市发展困扰的描述与人大代表的关注点基本一致。今年北京地方两会的人大代表议案最集中的就是交通和人口问题，分别有30件和12件，共占总数的18%。“其中这么多代表的议案都针对交通这样一个具体问题上，历史上还从未有过。”北京人大议案组负责人梁平表示。

　　陆续出台一批号称史上最严的管制政策

　　北京市地方两会前夕，已经有超过十个区县公布了未来的人口规模控制数字。与崇文区合并后的新东城区规划，到2030年常住人口规模力争控制在65万人左右，旧城常住人口规模控制在40万人左右。人口大区朝阳区、海淀区分别提出“十二五”期间人口规模控制在400万和380万以内。

　　面对急剧膨胀的城市体量和社会各界要求治理的强烈呼声，北京正在并将陆续出台一批号称史上最严的管制政策，对大城市病下“猛药”。

　　2010年12月，北京市宣布实施交通治堵新政，将从六大方面入手治理交通拥堵问题，引起社会广泛关注。许多治堵措施都是首次提出，包括：制定小客车年度增长数量和配置比例，牌照通过摇号无偿分配；外地车辆工作日高峰时段禁入北京五环；重大活动、重要节日适时采取重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施；进一步提高中心城区停车收费标准等。

　　北京市市长郭金龙在作政府工作报告时表示，2011年北京要综合治理交通拥堵，全面实施缓解交通拥堵各项措施，确保见到实效；加快建设智能交通管理系统，研究制定交通严重拥堵应急预案，完善高峰时段区域限行措施。

　　《经济参考报》记者从北京市地方“两会”获悉，北京已经被列入全国首批7个用水管理制度试点省市，“史上最严”的用水管理制度正在制定中，大的框架已经形成，2011年上半年有望实施。按照水利部的要求，北京将设立三条红色警戒线，对城市区域用水进行了严格把关，超越任何一条红线，地方政府都将面临问责。同时，为了加大处罚力度，三条红线考核还将与地方干部的年度业绩挂钩。

　　北京市水务局新闻发言人毕小刚说，这样严格的要求以往是没有的。由水利部制定的《关于加快水利发展改革的决定》已进入2011年的中央一号文件，北京市政府正在制定相关的实施细则，其中将体现用三条红线定量考核地方干部这一历史上最严格的标准。今年3月份，北京市将召开会议研究细则中三条红线的具体指标，如果顺利，实施细则有望于今年上半年公布。

　　城市的生活便利和文化发达对中国广大农村人口的吸引力巨大，但人口转移应该有序可控。郭金龙说，按照中央关于“大城市要加强和改进人口管理”的要求，北京市将抓紧研究制定人口有序管理的一揽子政策措施。2011年北京要着力提高城市精细化服务管理水平，加强人口调控管理；优化配置公共服务资源，推动中心城区功能疏解，引导人口合理分布。

　　郭金龙说，今年北京还将规范房屋出租行为，推广农民出租房屋集中管理新模式，实现居住人口和出租房屋管理信息化；研究实施居住证制度，提高流动人口服务水平；加强与周边省区市协作，探索区域人口调控综合协调机制，促进人口有序流动。

　　北京市地方两会前夕，已经有超过十个区县公布了未来的人口规模控制数字。与崇文区合并后的新东城区规划，到2030年常住人口规模力争控制在65万人左右，旧城常住人口规模控制在40万人左右。人口大区朝阳区、海淀区分别提出“十二五”期间人口规模控制在400万和380万以内。

　　在调控手段方面，各区也根据各自的区域定位提出不同选择，属于首都功能核心区的西城区将通过保障安置房项目，房地产开发、单位自建和居民购买商品房等多种方式进行人口疏解；而城市功能拓展区的朝阳区“十二五”规划草案写到：“建立以社区为平台的人口属地化管理网络”；城市发展新区的顺义区人口控制章节提出，“提高产业准入门槛，加快淘汰低端产业，取缔小低散市场”；生态涵养发展区的门头沟的政府工作报告中提到，“创新流动人口的服务管理方式，健全‘以证管人、以房管人、以业控人’模式。”

　　最重要的环节是调控人口总量

　　《经济参考报》记者多方求证仍没能获悉北京研究制定人口调控一揽子政策的具体进展与政策细节。专家分析，相关具体政策的出台首先要北京市协调出一个方案，并获得中央支持。没有中央相关部门的支持，相关具体政策很可能在扯皮和争议中难产，更难落实。

　　除了猛药，北京还提出在发展“世界城市”目标统领下，统筹协调，将治理大城市病与城市长远发展相结合。在提到“十二五”时期北京经济社会发展主要任务时，郭金龙说，要更加注重统筹经济社会协调发展，让北京“城乡环境更加宜居”，“交通拥堵得到有效治理”，同时构建适应首都发展的人口格局，合理调控人口规模，改进人口服务管理。

　　根据国际上的研究，城市规划在30-40万人，就会出现城市病，只要超过100万大城市病就不可避免，但只要合理布局，城市病是可以缓解的。

　　北京市政府参事王维平认为，要破解城市病，除了加强规模调控外，关键是不能让城市摊大饼式的发展，而应该借鉴国外的思路发展城市群。就是大城市以放射型轨道交通线向四周扩张发展，在每条交通线上像穿糖葫芦一样布局一些吸纳人口和功能的小城区，城区之间是农田绿地。这样的布局可以在城市运行消耗和环境承载之间找到一个平衡点。

　　王维平认为，中国的城市病问题在“十一五”期间越来越严重，原因在于我们很多地方的城市规划法律执行不好。在经济利益的驱动下，房地产商都愿意在城市繁华区域拿项目，千方百计挤占城市现有空间，增加城市密度，导致不少城市的规划几乎处于失控状态。只有规划法严格执行了，才能谈到建成后的精细化管理。

　　医治大城市病，最重要的一个环节就是人口总量调控。而多位专家表示，控制人口与促进公平无疑存在矛盾。以教育为例，北京教育越公平，流动人口子女入托入学越容易，就越吸引更多外地人带孩子到京就学，就越不利于人口控制；北京如果限制外地孩子在京求学，限制越严越有利控制人口，但又会被视为不公平和歧视外地人。

　　北京市政协委员、西城区教委新闻发言人李燕玲认为，在研究教育改革和人口调控问题时，既要关注民生、维护教育公平，也要兼顾北京人口调控和社会发展需要。

　　清华大学公共管理学院副院长、政协委员巫永平认为，北京在人口调控中需要坚持包容和开放。他说，流动人口在分享北京土地、水、住房、教育等资源的同时，对北京的发展做出了巨大贡献，“全世界国际化大都市都是高度包容的城市，北京是全国人民的北京，包容性是它应有的城市品质”。

　　调控人口规模还要体现依法行政和程序正义。人大代表，隆安律师事务所高级合伙人强磊表示，北京调控人口的具体政策措施，不能与宪法、法律和法规相冲突，避免引发大规模行政诉讼等司法风险。要做好充足的法律准备，比如实施居住证制度一定要先完成地方立法。

　　调控人口规模要靠加强协调来保障落实。《经济参考报》记者多方求证仍没能获悉北京研究制定人口调控一揽子政策的具体进展与政策细节。专家分析，相关具体政策的出台首先要北京市协调出一个方案，并获得中央支持。如果不能有效强化协调，没有中央相关部门的支持，相关具体政策很可能在扯皮和争议中难产，更难落实。

　　北京市政协常委会调研报告因此建议：“尽快成立首都人口委员会，借鉴首都规划委员会模式，制定重大人口决策，研究重大人口问题。”

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　　北京政协委员：尽快建立人口预警机制

　　北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明在此前结束的北京地方两会上提交了一份《创新人口服务管理模式，率先构建人口均衡型社会》的提案。该提案指出，要解决城市人口增长与资源环境的矛盾关系，必须首先掌握城市人口变化的动态情况，北京应该尽快探索建立人口预警机制和实有人口数据库，加快建立流动人口管理信息系统，建立标准一致、互为补充的全市人口综合动态信息管理平台，提高人口服务管理的信息化、精细化水平。

　　连玉明认为，要加强服务和管理水平确实要面临很多挑战。人口预警机制建立的基础是实有人口数据库，而实有人口数据库建立的基础是要统一对流动人口的定义。

　　连玉明在研究中发现，北京涉及人口管理和服务的部门有计生委、公安局、人力资源和社会保障局、流动人口管理办公室等十几个，但他们对流动人口的定义是不一样的。有的把在北京不足6个月的划为流动人口，有的把外地户籍的人都划为流动人口。因此政府首先得统一标准，先统一再统筹。

　　连玉明委员认为，北京要想率先构建人口均衡型社会，还需要探索建立京津冀人口有序流动机制，将优质医疗、教育、交通等公共设施适度向新城倾斜，并构建覆盖全体常住人口的基本公共服务体系，提升基本公共服务水平等，这样才能让人口合理流动，在空间上分布均衡，在人口结构上也逐渐达到平衡。

　　北京市规划委：将研究加强规划约束力

　　北京市规划委新闻发言人王飞，日前在参加北京地方两会新闻发布会时表示，为吸取“十一五”期间一些城市规划失控加剧大城市病的教训，“十二五”期间，北京将加强城市规划的统筹性和实施机制，并将研究加大城市规划的约束力。

　　据王飞介绍，在国务院批复《北京城市总体规划(2004年-2020年)》后，北京市委市政府于2005年制定了区县功能定位及评价指标体系，并列入区县领导班子的绩效考核。王飞透露，随着“十二五”期间城市发展的需求，北京市将完善优化考核指标体系，加大规划的约束力，相关工作正在研究之中。

　　记者了解到，北京市在2005年先后制定了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》和《经济和社会协调发展绩效考核评估体系》，将地区资源利用和消耗以及外来人口管理、城市人居环境相关指标纳入区县领导干部政绩考核中，但相关指标还比较宽泛。

　　王飞说，应该看到，过去5年全国一些城市资源承载压力加剧，一方面有规划没有得到很好执行的人为因素，另一方面也是因为城市规划本身就是一个动态落实的过程。对比国际大城市，处于北京当前经济发展阶段时也都面临过人口、交通、住房以及环境资源问题。

　　据悉，“十二五”期间，北京将进一步加强城市规划的落实机制，一方面加大人口、住房、交通发展规划的统筹力度，另一方面充分利用首都智力资源优势，加大规划制定的专家参与力度和实施过程中的社会监督力度。