中国劳动监察执法权力相当微弱 远远赶不上城管

　　《瞭望》文章：监管“小马大车”之困

　　在劳动执法过程中，曾出现一个市委副书记因2000元的处罚来为企业“打招呼”；个别县居然规定劳动监察处罚超过2000元的，要向县委书记、县长汇报

　　文/《瞭望》新闻周刊记者赵大春

　　“你好，我们是昆明金魔方教育培训实验中心的员工，从2010年4月至2010年12月先后进入公司工作，公司至今没有跟我们签订劳动合同，也没给我们购买五险一金，恳请你们对此事进行处理，帮助维护我们的合法权益”这是昆明市劳动保障监察支队在今年1月下旬收到的一封匿名举报信。

　　昆明市劳动保障监察支队副队长殷耀称：“我们每年都要收到大量的劳动者投诉举报，并通过劳动执法成功维权。但不可否认的是，现在劳动监察的社会认知度还不高，很多劳动者还不知道通过劳动监察来维护自己的合法权益。”

　　“没听说过”，“不知道”，“不太了解”在记者进行的随机调查采访中，大多数市民对劳动监察知之甚少。很多市民表示，当自己的权益受到损害或者发生劳动纠纷时，通常会采取信访、诉讼、仲裁或找媒体等方式来维权，而劳动监察很少被提及。

　　殷耀认为，目前劳动监察认知度不高有很多原因，其中最重要的一点是劳动监察力量还很薄弱。“我们现在的人员连处理日常监察和专项检查都处理不过来，群众举报投诉更是疲于奔命。如果认知度再高点，举报投诉案件再多点的话，我们都不知道怎么办了。”

　　针对劳动者反映的劳动监察认知度低、执法弱化等问题，《瞭望》新闻周刊记者日前深入到云南的省、市、区三级劳动保障监察执法机构进行了采访调研。

　　“小马拉不动大车”

　　“劳动监察队伍就像一匹小马，而劳动监察任务却像一辆大车，小马拉不动大车啊”，说起当前劳动监察的现状，云南省人力资源和社会保障厅劳动保障监察局局长黄国刚显得有些无奈。

　　黄国刚介绍，按照《劳动保障监察条例》等规定，劳动监察部门主要履行6项监察职能，包括对用工单位的劳动执法年审、日常巡查、专项检查、大要案监察、群体性事件应急处理及举报投诉调查等。

　　“每年12月开始就要对农民工工资支付问题进行专项检查，一直要持续到春节前结束；春节过后大量劳务人员返城，就要开展人力资源市场秩序整顿的专项检查；7月、8月，主要对小煤窑、小矿山、小采石厂、小冶炼厂等‘四小’企业进行专项检查，因为这些地方用工极不规范，强迫劳动，使用童工、智障人员等问题时有发生”黄国刚指着日历给本刊记者一一讲述每年必须要做的重大专项监察任务。

　　“这些年，个体工商企业数量迅速增加，劳动监察执法范围不断扩大。同时，劳动者法律意识日益增强，劳资纠纷矛盾日益突出，重特大、群体性事件也不断增加，劳动监察接到的举报越来越多，我们的工作强度不断加大。”黄国刚说。

　　然而与劳动监察工作量不断增加形成鲜明对比的是，劳动监察队伍却很薄弱。据黄国刚介绍，目前云南专职劳动监察人员仅601人，全省劳动监察机构只有147个，仅覆盖到省市县三级和个别乡镇。

　　“五华区劳动保障监察大队只有5个人，但过去一年仅接到的投诉举报案件就有800多件，再加上其他专项检查、突发群体性事件等，平均下来每人每天都要处理一两个案子。尤其是春节前，因劳资纠纷引发的群体性事件比较多，我们就像是救火队员一样到处跑。”昆明市五华区劳动保障监察大队大队长赵云表示。

　　作为昆明市的主城区，五华区劳动监察人员不足与监察任务重的矛盾尤为突出，平均1个专职监察人员要对应8000个用人单位，工作量之大可想而知，办案质量也难以保证。

　　“现在我们的思路是将监察工作重心向下移，让劳动监察机构覆盖到乡镇社区，但是面临的一个困难是，基层劳动监察机构的人员编制问题难以解决，即使已经设立的劳动监察机构，劳动监察人员也只是兼职的。除了劳动监察职责外，还兼着信访、仲裁、工伤认定等少则2项，多则五六项职能，执法能力很弱。”黄国刚说。

　　“不但人不够，钱也不够”，黄国刚表示，劳动监察部门每年至少有三项专项检查，历时约半年，需要发放大量的宣传材料，这需要经费；基层劳动执法要深入偏远地区，车辆使用维护成本非常高，需要执法经费，但现在除了个别市县财政给予劳动执法一定的经费外，大多数地方都没有专项的劳动执法经费，劳动监察难以开展。

　　五华区劳动保障监察大队执法人员张龙泉以前是派出所的民警。说起劳动执法，他最大的感受是缺乏强制性手段。他说：“警察在办案时，有搜查、控制人身自由等很多强制手段。但劳动监察没有，主要是靠被调查单位配合，有些用人单位对监察执法拒不执行，有些用人单位则想方设法拖延时间，明知如此，我们也没有什么办法，调查取证非常困难。”

　　“刀尖上的舞者”

　　在殷耀看来，劳动监察缺人、缺钱、缺手段，主要还是地方政府重视不够。比如城管、卫生监督、旅游监督等机构，政府会很快把人员等配备好，但对劳动监察，人员却迟迟不到位。

　　殷耀感叹，劳动监察员在劳动执法过程中，时常感觉哪怕是很小规模的个体工商户都有“无穷的力量”。在其因违法被处罚或处理的时候，总会有领导来说情。碍于各方压力，劳动监察人员不得不作出少罚或不罚的决定，这似乎已成为一条不成文的“潜规则”。

　　“在劳动执法过程中，甚至出现一个市委副书记因2000元的处罚来为企业‘打招呼’的；更有甚者，个别县居然规定劳动监察处罚超过2000元的，要向县委书记、县长汇报，这一汇报往往就石沉大海了。”黄国刚说。

　　“对于劳动保障监察执法活动，一些基层领导总担心，如果严格实施劳动保障监察，有可能提高当地企业的经营成本，影响当地的投资环境，使当地的经济发展竞争力受挫。这些质疑已给劳动保障监察的发展造成了阻碍”，殷耀说。

　　黄国刚指出，现在各地都把经济发展、创造就业、招商引资放在首位。为了更好地招商，往往会给予企业一些优厚的条件，劳动监察往往也要给招商引资让路。尤其是经济欠发达地区，好不容易引进一个大企业，能为地方创造税收，地方政府尽可能为其大开方便之门，即使违反了相关的劳动法规，在政府领导的“指示”下，劳动监察往往也就“从轻处罚，重在教育”了。

　　回到开头提到的那个劳动举报投诉案。2月17日，劳动监察人员到昆明市五华区金魔方教育培训实验中心进行调查后发现，该中心确实存在未与劳动者签订劳动合同，未办理五险一金及人事制度不规范等情况。

　　“按照相关规定，应该对金魔方教育培训实验中心进行处罚。但考虑到该培训中心是新注册成立的机构，具有较好的发展前景，且是昆明市教育局招商引资的项目，因此我们决定给予其一定的整改期，如果限期不整改，再进行处罚。”殷耀称。

　　有专家分析认为，劳动监察执法之所以很大程度上受到地方领导的制约，还有制度上的原因，即目前劳动监察实行的是属地化管理，没有垂直管理那么超脱。劳动监察的资金来源于地方财政，人员编制得要地方给，领导的任命也在地方政府。在人财物受制于地方政府的情形下，劳动保障行政部门很多时候也是有心无力，“毕竟‘帽子’是人家给的”，就不得不听命于当地领导的“指示”。

　　而在地方官员的保护下，某些企业家也逐渐“胆大”起来。“只要职工不去闹事，问题就不大。即使出了问题，找找领导，问题也就解决了，不会出什么大问题的。”一位昆明的企业家对本刊记者如是说。

　　“现在我们的工作面临‘两难’，一方面劳资纠纷日益增多，我们要维护劳动者的合法权益，要加大执法力度。但监察力度大了，一些地方政府就有意见了。另一方面，如果监管不到位，出现了重大的群体性劳动事件，我们要被问责。”黄国刚称，“近段时间，新疆、安徽、武汉等地发生的使用智障人员、童工等案件，监察负责人受到了处分，我们现在压力很大啊，感觉像是在‘刀尖上跳舞’。”

　　不是“麻烦制造者”

　　近年来，劳资纠纷事件呈高发趋势。黄国刚分析认为：“由于劳动监察执法弱化，许多劳动纠纷得不到及时妥善处理，演变为群体性事件，政府成了最后的‘救火队员’，给政府工作造成了巨大压力，也严重损害了政府的形象。”

　　“要加强劳动执法监督，首先需要企业和政府官员转变观念。企业不能把劳动监察当作来‘找麻烦’的、‘增加企业成本’的因素来看待”，殷耀表示，“相反，企业可以通过加强与劳动监察部门的沟通，建立起规范的劳资关系，使员工没有后顾之忧，认真工作以促进单位的长远发展”。

　　殷耀说，劳动保障监察不仅保护劳动者合法权益，也能调整规范社会主义市场经济秩序，维护公平竞争的市场机制；不仅不会妨碍招商引资，不会妨碍就业和经济发展，还可以优化当地的投资环境，从而提升地方社会经济发展竞争力。“限制劳动保障监察的发展将是对当地投资环境的真正破坏。”

　　黄国刚认为，随着市场经济的快速发展，迫切需要劳动保障监察执法力度的不断加大。要转变过去事后“救火式”的执法模式，要将劳动监察工作的重心前移，更加注重事前的监督检查，从源头上防止侵害劳动者权益的情况出现，防患于未然。

　　目前云南劳动保障监察队伍正在推动“网格化”和“网络化”建设，力争将劳动监察机构从现在的市县扩展到农村乡镇和城市社区，加强基层劳动监察队伍建设。黄国刚表示，由于劳动监察的双人以上执法特点，其中至少有1位专职的劳动监察人员。那么按照每个乡镇、社区至少1名专职劳动监察人员计算，全省至少还得增加约1300个劳动监察人员编制。

　　“我认为，在劳动监察上的投入是值得的。由此建立起更加和谐的劳资关系，可以减少群体性突发事件，维护政府形象，促进社会经济更和谐地发展。”黄国刚说。□

　　《瞭望》文章：挺起劳动监察的脊梁

　　有人曾用“干柴烈火”来形容当前中国企业劳资关系矛盾情势。在“柴”与“火”的摩擦碰撞中，显然缺少柔性的、降温的、预防性的介入因素。

　　这种介入因素，除了亟待转型的中国工会要把维权作为工作重心，还有亟待强化的政府劳动保障监察部门要有效履行监管职责。劳动保障监察，是根据国家劳动保障法律法规，规范劳资行为、维护劳动者权益的体制内途径。但目前其执法监管能力还无法适应劳动关系矛盾“井喷”的速度。

　　中国现有2.3万名专职劳动保障监察员，3000多个劳动保障监察机构，是这样一支队伍——

　　他们的人员严重不足。在一些地方1个监察员要面对几千个用人单位、几万名劳动者，现场执法时还要紧急“借人”。

　　他们的经费捉襟见肘。即使是全额拨款的事业单位通常也只有人头费，缺少办案经费。即便是经济发达地区，也没有足够的办案车辆和摄录取证设备；在一些地区，劳动保障监察员出门办案要坐公交车、骑自行车。

　　他们面对着日趋复杂且数量猛增的劳动关系案件，有时每位劳动保障监察员平均1天要处理2个案件，被投诉举报案件压得抬不起头来，很难主动出击巡检，更谈不上为企业提供法律服务以预防违法行为的发生。

　　他们5年前才统一了胸牌和臂章的执法标志，到现在还没有全国统一的执法制服，有时只能便衣执法。他们的执法认知度还不高，很多企业老板和劳动者都不知道劳动保障监察是干什么的，以致他们会在执法中遭遇撕毁证据、毁坏法律文书，甚至受到人身攻击。

　　他们仅有监督处罚权，缺少扣押、封账等强制性的行政执法手段，最多只能让财大气粗的老板们拔掉“九牛一毛”，有时眼看着老板欠薪逃匿也没办法。

　　他们的执法大都要听“各路神仙”的“招呼”，稍有不慎就会触动敏感神经，被扣上“破坏投资环境”的大帽子。

　　这种状态，与国际劳工组织对劳动监察队伍“社会警察”的定位，相差甚远。由于难以满足劳动者的维权需求，一些地方的劳动保障监察部门一年中会收到两三百个“行政不作为”的投诉。在江苏无锡，更有“锦旗哥”给当地劳动保障监察大队送上了“不为人民服务”的大锦旗。

　　从上世纪80年代末深圳、珠海等地自发出现劳动监察力量开始算起，中国劳动保障监察事业走过的20年，也正是中国经济迅速腾飞、企业劳动关系加速失衡的20年。

　　在促进经济发展方式转型、加快以改善民生为重点的社会建设的转型契机下，无论是出于发展还是出于稳定的考虑，必须强调以政府为代表的公权力在协调劳动关系、维护劳动者权益、化解劳动关系矛盾方面的主导地位。

　　“十二五”规划建议中已明确提出，“要加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。”期待在未来的5～10年中，劳动保障监察越来越得到各级党政机关的高度重视，使之从被动应付转为主动出击，在制度安排和执行方面能有效地威慑和遏制企业违反劳动法律法规的行为，成为依法科学地为劳动者维权的中坚力量。□（文/杨琳）