中国劳动监察执法权力相当微弱 远远赶不上城管

　　《瞭望》文章：国际劳动监察发展简史

　　劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。

　　劳动监察是工业化大生产产物。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于19世纪初的英国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干预。

　　1833年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。同年，英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。19世纪70年代至20世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察制度。

　　1919年10月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中，就包括一项《劳动监察(卫生机构)建议书》，该建议书呼吁对工人的健康进行保护。而1923年通过的《劳动监察建议书》则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察员的权利地位、监察组织规则等。其后1947年、1969年和1995年国际劳工组织分别通过了《工商业劳动监察公约》《劳动监察(农业)公约》和《劳动监察公约(81号)议定书》，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教、科、文、卫等各个领域。

　　国际劳工组织认为：劳动监察是一项公共职能，一项政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符合立法和标准。由此可见劳动监察行使的是一种行政公权力，劳动监察权是行政权的一种，由国家强制力保障执行，因此劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。

　　上世纪50年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。没有劳动监察，劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企业就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为国际上一个越来越明确的共识。□

　　（资料整理：杨琳）

　　《瞭望》文章：中国劳动保障监察发展轨迹

　　新中国成立以后，逐步建立了以劳动安全卫生监察为主的劳动监察制度体系。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和劳动关系的重大变化，劳动保障监察制度逐步建立、发展。大体分为三个发展阶段。

　　探索起步阶段（1978年～1991年）。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，企业和劳动者成为两个相对独立的利益主体，劳动关系双方存在着一定的利益冲突，劳动关系方面的纠纷大幅度上升，国家对劳动关系的调整开始从行政性的政策调整向法制化的依法调整转变。我国劳动关系逐渐从行政关系中剥离出来，并表现出多元化、复杂化趋势，企业成为独立的用工主体，劳动监察开始由对用人单位遵守劳动安全卫生方面法规情况进行监察，扩展到对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。

　　1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，对企业用工制度进行改革。在随后的《国营企业招用工人暂行规定》《全民所有制企业临时工管理暂行规定》《企业职工奖惩条例》《禁止使用童工规定》等一系列法规中，都规定了劳动部门监督检查的条款。80年代末，在市场经济发展较快的深圳、珠海等地，劳动部门开始对企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、劳动技能开发等法律法规的情况进行监督监察，对建立劳动监察制度进行了探索，取得经验。

　　建立拓展阶段（1992年～2002年）。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着国有企业改革的不断推进和非公有制经济的迅速发展，劳动关系调整和劳动力市场监管的法制化进程进一步加快。

　　1993年8月，原劳动部发布了《劳动监察规定》，对劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定，用行政规章的形式确立了我国的劳动监察制度。1994年，《劳动法》出台，设有“监督检查”专章，进一步明确了劳动监察机构的机构和职责。与此相配套，原劳动部相继制定了劳动监察员的管理办法、准则和监察程序规定等一系列配套规章。

　　1994年1月，原劳动部设立劳动关系与监察司。同年11月，中央编办和原劳动部就建立劳动监察机构、配置劳动监察人员问题作出专门规定，各级劳动行政部门相机建立了劳动监察机构，全面开展了执法工作。

　　1998年国务院机构改革后，尤其是1999年1月国务院《社会保险费征缴暂行条例》公布后，劳动监察的范围从劳动领域扩大到社会保险领域，形成了目前意义上的劳动保障监察。

　　提高发展阶段（2003年至今）。随着我国改革开放过程中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人单位不依法用工，侵害劳动者权益的案件时有发生，有的甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。

　　2004年11月，国务院公布《劳动保障监察条例》，明确了监察的职责和内容，强化监察的执法手段，在劳动保障监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障监察进入了一个新的发展时期。

　　2007年6月，《劳动合同法》颁布，强化了监察职责，进一步确立了监察的法律地位。

　　2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。同年举办的全国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反应型向主动预防型转变的中长期目标。□（资料整理：杨琳）

　　《瞭望》文章：美国劳动保障监察制度

　　美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近70年的发展历史，其间积累了一些经验和做法。

　　美国的工资工时标准监察制度执法体制，由联邦执法和州执法两个部分组成。就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是1938年制定并不断得到修改的《公平劳动标准法》，内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和保护未成年工等方面。执法机构为联邦劳工部就业标准管理司（ESA）所属的工资工时处（WHD）。州立法分别由各州的相关机构监督实施。

　　工资工时处于1938年设立。几经发展，现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。其一，执法人员多。工资工时处有员工1300人，其中专职检查员接近800人，2004～2005年度财政预算1.6亿美元。

　　其二，执法对象广。其适用范围为年度营业额达到及超过50万美元的单位及其雇员（包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括700万家单位和1.3亿雇员）。

　　其三，执法手段强。在美国，很多执法机构的执法权是受到限制的。但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。

　　工资工时处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。全部1300名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约120人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。

　　美国工资工时处实施监察的方式分为两种：一是根据投诉和举报开展监察；一是根据职权主动开展监察。其中前者是最主要的方式。

　　在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。

　　在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。如果协商无法达成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。若二次协商仍达不成协议，案件将提交大区办公室，由其商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。

　　如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变成国债，由国库追偿。

　　对于重犯，或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。

　　对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。

　　美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。

　　工资工时处于1997年开始建立工资工时网（WHISARD），1998年投入使用。现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。□

　　（本文摘自中国高级劳动保障监察员考察团2004年12月赴美国考察报告）