评论：法律制度力是日本抗震的“源头”

　　此次日本高达9级的世纪强震中，日本国民的表现，如其简单地归因于高素质，不如归因于强大制度力保障下的人性从容。在我们看来，这恰恰是日本抗震能力的“最高源头”。法律不仅将过去零散的抗震经验和举措“整合起来”，使之社会化、系统化、高效化，同时也为整个社会提供了强大的安抚性心理预期。

　　要指出的是，所谓抗震制度的建立，并不是法规条文的出现，而是这些条文总结整个社会在地震博弈时的结果和教训。日本政府并非完美政府。实际上，日本各级政府在过去的地震状态下，都有瞒报、封锁和压制的例子，日本建筑的抗震能力也并非一蹴而就。但令人感佩的是，日本仍然是政府屈服于社会的法制型国家，从而保留了社会博弈渐进生长的空间，而这些抗震的法规条文和制度力保障下的人性从容，就是这一空间带来的“回馈”。例如人们津津乐道的日本建筑抗震能力，这来自于《建筑基本法》的规定，该法从1950年就出台，不断修订，一直到现在都处于修订之中，盖因过去的标准不断被地震“击毁”。例如学校校舍的坚固登记、公共场所的加固程度，都来自于《建筑基本法》所提供的“高成本对应的分级保护”思想。

　　如果说，1961年出台的《日本的灾害对策基本法》和随后《灾害救助法》提供了一个防灾减灾长时间跨度的整体框架，那么1978国会通过的《大规模地震对策特别措施法》则具有深远意义，这是世界上第一部应对地震紧急状态的法律，不过，它并不像很多人误解的那样，是一个紧急状态的权力集中法案，确切地说，是一个统筹和协调的法案，它最大的意义是将政府救援灾难的管理权力既集中化又不断透明化。

　　首先，内阁总理大臣成为最高指挥官，但他的作用不是驱动下属，而是和内阁官房长官一起进行整体协调和联络，他们主要是沟通和监督各职能部门（国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等等）的正常运作和协作。而地方（都道府县）也建立对应的直管型协调式的危机管理体制。国家气象厅要在两分钟内通报地震强度，大地震发生后气象厅负责提供各种灾情预报；消防人员、警察和自卫队组成的救援队可立即投入紧急救援活动；电力、煤气、自来水、通信、交通等部门都有各自的防灾机制。各自为战（分工）和统一行动（协作）并行不悖。

　　其次，地方政府每5年都要编制新的“地震防灾紧急事业五年计划”，这一计划相当于各地方“因地制宜”的预案机制，都道府县知事既要和当时的内阁总理大臣协商，也要听有关市镇村长的意见，然后向内阁提交计划。内阁总理府设置“地震调查研究推进本部”来理解、协商、判断和修正这些计划，让这些预案变成危机时成熟解决方案。

　　这些计划包括：地震时大量人员从建筑物出来，要有一个安全、庞大的避灾场所。例如东京就将立川军事基地旧址变成避灾基地；确保紧急运输的道路和消防设施、保护安全的水井；各地政府要拿出专款预算为灾民紧急提供饮水、食品、衣物等救济物品；同《海岸法》《防沙法》《滑坡防治法》等协调，建立减轻海啸灾害、沙暴以及滑坡灾害的应对措施；在《地震保险法》、《严重灾害特别财政援助法》和《关于地震防灾的国家财政特别措施法》下，为灾民提供及时援助；地震结束之后，在《抗震改建促进法》、《受灾市街区复兴特别法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《灾害抚恤金支付法》下，为灾民提供临时住所，为其日后重建家园和恢复生活提供帮助。

　　更重要的是，救灾机制一直会得到社会评价，社会和媒体力量会对不同进展的救灾活动进行批评、监督和总结。日本法律规定“救灾并非是压倒性优先性的”，也就是说，“救灾英雄”也要因小瑕疵而被批评，恰是这一点，使得政府没有对社会形成“危机时的绝对支配力”。

　　作者：唐学鹏