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法治护航灾后重建

来源:法制日报
2011年05月10日08:30
  回顾美国和日本过去的灾后重建工作,法律在重建项目、资金投入以及重建质量上都发挥了至关重要的作用。美国灾后重建始终坚持“不能重蹈覆辙”原则,注重提高标准,考虑长远。日本对违规使用赈灾款等投机行为,法律上都有具体的惩罚规定,以防止救助资金损失、浪费及挥霍现象发生

  张平

  2008年5月12日,汶川发生8.0级地震。三周年之际,回顾重建工作,灾区群众的基本生活条件和公共服务设施优先得到恢复,175万户城乡住房重建和355万户住房维修加固任务已基本完成,3001所学校恢复重建已完工96.4%,1362个医疗卫生机构已完工90.7%。与震前相比,灾区群众的基本生活质量和水平有了彻底改良,社会公共服务和综合保障能力有了质的提升。

  截至2011年3月底,纳入国家灾后恢复重建总体规划的29692个项目,已完工92.4%,完成投资7871亿元;未纳入国家规划属于省定灾区县需恢复重建的13647个项目,已完工81.6%,完成投资1052亿元。

  灾后恢复重建的重要经验之一是将重建纳入法治轨道。实际上,在地震后不到一个月的6月8日,国务院即根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》公布施行《汶川地震灾后恢复重建条例》,以保障灾后重建工作有力有序开展,稳妥恢复灾区群众生活学习和工作条件,促进灾区经济社会的恢复。

  法制护航灾后重建工作,这在多个国家的实践中都一而再地展现出来。2011年4月16日,美国南部遭受飓风袭击。此次飓风被定为80年不遇的风灾,已超过350人丧生,数千人受伤,约1万栋房屋被毁。在许多边远城镇,几乎整个社区都被夷为平地。在重灾区阿拉巴马州,保险公司受理的与飓风有关的索赔申请多达6000多起。

  这样的情景不免让人想起卡特里娜飓风。2005年8月25日,卡特里娜袭击美国西岸,给新奥尔良市造成了毁灭性破坏。因防洪堤坝决口,有80%的地区被水淹没,1836人遇难,11万套住房被毁,经济损失超过1000亿美元。由于政府救援人员和救援物资到位迟缓,还造成了10万人断水断电、没有食物、被困避难所的困境。

  美国不但飓风多,而且也是地震多发国家。1994年发生在加州的地震是美国历史上代价最昂贵的地震,造成约200亿美元损失,其中125亿是保险损失,保险理赔高于地震发生前30年收取的全部保险费。为应对危机,加州立法部门采取两个措施:凡在加州出售房主保险的保险公司须同时出售地震保险;建立一个政府特许经营但由私人部门筹集资金公司化运行的地震保险局。

  美国灾后重建始终坚持“不能重蹈覆辙”原则,注重提高标准,考虑长远。不仅仅要恢复到灾害前的状态,更要避免今后出现类似灾难时的生命和财产损失。

  在建筑的抗震标准方面,1990年通过联邦建筑安全法规,规定凡是获得政府资助和贷款兴建的所有建筑都必须符合抗震要求。美国的社区都建有高标准的学校,一是为了保护孩子们的安全,二是灾难发生时学校可作为避难中心。并且,学校和社区每年都举行灾难自救演练。

  在救灾法律体系方面,美国的灾害立法最早可追溯到1803年的国会法。在1968年通过《国家洪灾保险法》,1974年通过《灾害救助和紧急援助法》(《斯坦福法案》),1977年通过《地震救灾法》。客观地讲,这些法律在应对常规自然灾害时保障是很有力的,然而在突发性的特大自然灾害面前就显现出协调力差、程序复杂等缺陷。

  2011年3月11日,日本发生9.0级地震。这是日本有地震观测史以来最严重的一次地震,遇难失踪人数为27475人,损失大约25万亿日元(约等于人民币两万亿元),为1995年阪神大地震两倍多。自4月1日起,日本正式进入灾后重建。4月28日,民主党在公布的重建蓝图草案中预计重建需要10年,前3年是集中恢复期。草案还指出应加快搭建临时安置房,建立政府办事处、诊所、超市等社会职能完整的“重建村”。

  日本是地震多发国家,全世界每年发生的6级以上地震有一半发生在日本及日本海域。日本以往的地震重建工作中亮点颇多,如在救助方面就很有特色。1966年日本建立了地震保险制度,灾民在地震后可获得保险公司的赔付金。灾民在重建中也可获得政府救助,政府通过地震保险再保险的方式帮助和促使保险公司积极开展业务。同时,政府根据受灾的严重程度和自救能力,直接向灾民提供资金救助。此外,灾民还可获得社会救助,除捐款救助外,日本金融机构也会出台缓缴按揭贷款、减少贷款利息等救济措施。

  日本的防灾减灾法律体系同样比较健全,分防灾基本法、地震防灾减灾及应急援助法、灾后重建法和建筑防震法四类。值得称道的是,在1995年阪神地震后日本连续三次修改《建筑基准法》,规定商务楼能够抵御8级地震,使用寿命达到100年。其方法是将夹杂多层铁板的积层橡胶和减振器组合成抗震层,房屋建在抗震层上,地震力不直接作用于建筑。政府还特别重视定期对建筑物及抗震层进行检查,抗震层每年检查一次,建筑物完工后每10年全面检查一次,包括抗震材料性能、抗震层外围有无阻碍建筑水平移动的物体等。

  我国汶川地震重建的经费来源主要依靠财政救济和社会捐助,与发达国家三分之一左右由保险公司承担有很大差别。日本的地震保险具有非强制性,其作为房屋所有者购买房屋火灾保险的附加险,但由于地震频发,实际购买比例比较高。其实地震的破坏巨大,若没有保险来支持,对于每个家庭单靠政府资助是难以重建的。

  此外,在重建中须有健全的约束机制确保资金高效利用。日本的做法是根据《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《受灾者生活支援法》和《严重灾害特别财政援助法》对灾区重建和防灾按计划开展。资金方面,根据提供的资料和实地调查结果进行分配,制定分配标准后要向中央防灾会议报告。对违规使用赈灾款等投机行为,法律也都有具体惩罚规定,以防止救助资金损失、浪费及挥霍现象的发生。

  (作者系西南政法大学副教授)来源法制网——法制日报)
(责任编辑:Newshoo)
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