出租车乱象 如何破解

　　出租车乱象，如何破解

　　文|由晨立 传知行社会经济研究所

　　近来，全国各地出租车掀起一股涨价狂潮。无论是起步价调高还是每公里单价上涨，无论是等候时间加价还是加收燃油附加费，结果都是由消费者承担行业成本的增加。在这一背景下，公共舆论开始向出租车行业发起持续的追问。出租车行业究竟有哪些独特的经营特性？其内部不同经营群体之间的关系如何？为何出租车行业重大事件频发却屡治不愈？如何推动行业改革？难点和出路何在？

　　三大管制政策的引入

　　出租车的经营性质特别适于个体经营。出租汽车本身要具备一定的安全要求，要具备明显的营运标志（如统一的车身颜色、顶灯和计价器等），要购买必要的保险，驾驶员还要掌握一些必需的地理知识和其他常识（如急救等）。具备这些基本条件，就基本能够满足乘客的要求了。

　　改革开放之后，出租车行业应运而生。此时出租车个体经营者几乎不受任何管制，他们不需要政府部门的许可，不需要获得经营牌照，也没有受到任何数量、价格或质量管制。只要有一台汽车并能够自己驾驶，他们就可以在街上拉活儿，就可以到车站、酒店、广场蹲点候客。这一时期的出租车经营普遍采取议价方式，价格高低完全取决于车主和乘客的砍价结果。

　　这种自由的市场经营在发展了近10年后，在上世纪80年代末、90年代初，政府管理部门开始介入出租车行业的经营管理。在当时的情况下，这种行业管理、特别是对经营质量的规范是必要的。在管制初期，管制部门要求已有的社会经营车辆到相应机构申请经营牌照，并对其服务做出一系列规定。

　　出租车行业的管制基本上包含三大方面，即数量管制、价格管制和质量管制。大量的国际经验和实证研究表明，质量管制是出租车行业必须具备的，价格管制的作用则相当有限，而数量管制则是行业众多问题和矛盾产生的根源。

　　在质量管制方面，国内从管制政策推行之初就有一定的要求。但是，由于管制部门一直将重点集中于数量和价格管制之上，国内出租车业的质量控制相比于发达国家，差距很大。而发展到今天，司机不认路、服务态度恶劣、拼客、拒载等现象屡禁不绝，消费者投诉无门，已经成了这个行业的家常便饭。当然，面对这种现状，司机群体也满是苦衷。而我认为，此类现状的根源在于管制重点的错位和行业制度的扭曲，这一点我会在下文详细讨论。

　　关于价格管制，我在这里不做详细论述。概略地说，在一个自由竞争的市场中，价格水平是不需要行政干预调控的。反过来说，任何行政干预的运用，一旦背离市场规律，都会变得绵软无力。比如在国内出租车行业垄断的背景下，再严格的价格管制，也控制不了在高峰时段和特殊地点（如机场、车站等）司机拼客、不打表而收取高价的行为。

　　特别需要重点说明的是，在管制政策推行初期，有两大政策作用明显，并且至今对行业保持着持续的恶劣影响：一是数量管制；二是公司化经营。

　　在行业规范管理初期，数量管制其实并没有被提上议事日程。然而，随着行业竞争的加剧，从业者希望管理部门将出租车总量控制在一定范围内，以减少竞争，维持既有经营者的垄断地位。于是，在政府介入行业管理后不久，数量管制政策即被陆续推行。在全国范围内，自1990年代初至本世纪初，以大城市为始，结束于中小城市和县级城市，全国出租车行业都受制于数量管制政策，无一例外。数量管制政策使得行业内既有经营者成为垄断群体，其直接后果是排斥了社会车辆（或称“黑车”）的竞争，并塑造了高额利润，进而形成出租车牌照的高价格。数量管制带来的以上种种后果，成为今天出租车行业乱象的根源。

　　公司化进程及其引发的产权纷争

　　另一大乱象是公司化经营。本文开篇述及，出租车本身适于个体经营，并不需要公司化。而其市场的自发起步，也恰恰是从个体经营开始。至于其发展走向是否会朝着公司化、集体化的道路前进，本应由市场决定，而不应由行政强制干预。我愿意相信行政介入初期，要求出租车进行公司化经营是基于良好的愿望，即便于政府部门对行业集中而有效的管理。但是，良好的愿望无法避免“行政决策违背市场规律”带来的制度扭曲和行业矛盾。

　　出租车如何从个体走向公司化？起始于政府的推动，除了接受既有经营者（当时实际上都是“黑车”）的申请并向其发放牌照外，政府决定利用“公司化”进程迅速增加出租车数量。于是，各地政府纷纷鼓励企事业单位和个人注册空壳的出租车公司。这些公司注册之后，却并没有资金购买车辆，于是向社会招纳司机，而实际上是要求司机垫资购车并自驾经营。于是，有钱而无法获得牌照的司机与无钱但能够获得牌照的公司结合在一起，就形成了行业最初的挂靠经营模式。

　　从产权意义上说，虽然公司利用其身份获得了出租车牌照，但是出资购车的车主对牌照的所有权也同样具备坚实的说服力。况且，很多这样的空壳公司都和垫资车主有着这样那样的约定，比如若干年后车主自动获得车辆和牌照产权，而公司在这一过程中只赚取车辆挂靠费。但是，这种扭曲的起步制度和不确定的协议安排为未来的产权争议埋下了伏笔。

　　随着数量管制政策的引入，出租车行业成为垄断行业，早期的一线经营者（而非公司）成为垄断利润的获得者。而拥有更强谈判能力又与管制部门有着更深利益联系的公司经营者们当然不会坐视车主们垄断行业利润。在行政管制部门和出租车公司群体的联合策动下，公司化经营模式开始在全国范围内推广。具体的过程，则是将牌照以各种方式（包括暴力掠夺）收归公司所有。而以此方式推行的公司化明显侵犯了作为初始投资者的车主群体的产权利益，从而引发了各地出租车初始投资者的群体性抗议。这一过程自1990年代末开始出现端倪，而近10年来从大型城市向中小城市波及，其趋势一直未见停息。

　　那么，公司究竟在行业中承担着哪些工作呢？很遗憾，公司层面对行业的贡献自始至终都乏善可陈。上文述及，在行业发展之初，公司只是利用其特殊的角色向管理部门申请牌照，并在行业的强制挂靠政策下向出租车经营者收取挂靠费，但其本身并不参与任何日常经营。而进入公司化模式之后，出租车公司不再收取金额较少的挂靠费部分，而是直接占有出租车行业的垄断利润部分。

　　何以确定出租车行业的利润水平究竟是否属于垄断性质呢？一个行业如果没有数量管制（或称“准入限制”），任何人只要符合管理部门规定的要求，就可以进入行业自由经营。而如果一个行业的利润较高，自然会有新的经营者持续进入这一行业从而将利润逐步摊薄。在出租车这样一个不需要太高投资，同时驾驶技术又容易掌握的行业，一旦开放竞争，行业内的经营者或者驾驶员普遍只能获得驾驶工作的劳动收入，而这个收入肯定不会太高。

　　而在数量管制背景下，公司化模式中的公司司机除了获得自身的劳动收入外，其经营利润的很大一部分都交给了公司，也就是我们常说的份儿钱。这笔钱究竟能否全部算作垄断利润？由于缺乏一个解除数量管制政策的城市范本，我们无法确知这个行业的收入水平在自由竞争下究竟能够达到多少。因此，我倾向于将不为这个行业做出任何实际贡献的公司所获得的全部收入都看作垄断利润。

　　一个公司怎么可能什么都不做呢？诚然，公司承担了很多工作，但遗憾的是，这些工作几乎全是不必要的。在挂靠制下，公司向个体车主收取各种税费，集中之后再交给相应的政府管理部门和税务部门。仅凭这项工作，公司就向车主收取每月几百元到上千元不等的服务费，而我丝毫看不出其中的价值所在。当然，公司可以和保险公司协商保险价格，以此为车主节省保险开支。但是，这类工作完全可以由车主们自主进行，甚至自发组建公司或协会来完成，而其成本会大大低于公司收取的管理费。

　　这些公司为驾驶员发放工资并缴纳保险，而这些钱全部来自司机缴纳的份儿钱。既然羊毛出在羊身上，何必要从公司过一道手呢？公司会定期安排驾驶员进行法规和服务培训，但是类似工作同样可以由管理部门完成而无须假公司之手。公司还可以统一购车、统一保险、缴纳税费。但是如上文所述，这些工作同样可以由车主自己或者集体完成。而与此同时，一线驾驶任务甚至日常维修保养，却都是由司机自己完成的。故而，无论是挂靠制公司还是公司制下的公司，其工作内容都不为行业创造任何收益，因此也失去了其存在的价值。

　　当然，出租车公司、特别是公司制下的出租车公司很可能没有很高的实际利润。比如公司要负担税费、日常办公经费和场地费；公司可能负担了很多员工不低的工资；某些公司是老国企改制因此还负担了一批退休职工的工资、福利；某些公司可能在兼并小公司的过程中承担了高昂的成本。然而，没有为行业做出任何贡献的公司群体，其获得的每一分收入，都应当归为不合理收入。更何况其占有了行业的高额垄断利润，剥夺了一线驾驶员进而剥夺了消费者，也就更没有资格以其声称的“低利润”博取公众的同情。何况，我们这里还不曾追究其公司账目的真实性。

　　破除数量管制是行业改革的根本

　　如何改变目前出租车行业的种种乱象呢？核心的解决方法在于破除数量管制。行业的高额利润源于数量管制，而高额利润引发了公司和车主的产权纷争，也引发了公司和司机的利益争夺。因此，解决这两大矛盾的根本就在于破除数量管制。除此之外，垄断权也导致出租车从业者有强大的博弈能力以要求政府提高运价、发放油补、打击黑车。而戒绝这一系列不合理诉求的根本途径仍在破除数量管制。

　　全社会已经为出租车行业付出了太多：消费者承受着高昂的价格、长久的等候时间、低劣的服务；而油价上涨不仅需要财政为燃油补贴埋单，还变本加厉地从消费者手中索取燃油附加费甚而更高的起步价格。数量管制一日不除，这种状况便一日得不到有效的改善。

　　而对于公司群体，我们需要跳过对其表面经营状况的讨论，直问其对行业是否创造了价值。如果答案是否定的，那么其存在就不具备丝毫的合理性。退一万步讲，即便允许其存在，出租车公司唯一应该做的，就是无限度地压低各项成本，降低份儿钱，最大化地减少对驾驶员和消费者的剥夺。

　　然而，出租车行业的管制改革谈了多年，但收效甚微。改革的阻力主要来自既得利益群体，这其中包括相关管理部门，也包括公司群体，包括车主，甚至也包括司机。对数量管制正面突破的困难让我不得不考虑侧面突破的可能性。借鉴纽约经验，发展约租车市场，恐怕是对数量管制构成实质性突破的重要途径。

　　约租车发展是数量管制破除的有效途径

　　约租车不同于传统出租车，它不扫街、不蹲点，而是通过无线电、电话和互联网将乘客、服务平台和司机三者有机地联系在一起。当消费者出现出行需求时，就通过电话或者网络向约租车服务平台提出用车需求，预先告知使用车辆的类型、时间和接送地点。服务台再根据乘客的用车需求调配相应车辆，并通知司机及其车辆在指定时间到达指定地点。

　　约租车服务具有以下多重优点。第一，它节省了供求双方的搜寻成本：车辆和司机不必沿街空驶或停车候客，而是在接到用车信息之后才上路工作；乘客也无需跑到路上招手等车，只需要提前预订，就能够享受便捷的点到点服务。第二，它节省了出租车空驶期间的燃油成本。第三，约租车在非工作时间不会在道路上无客空驶，从而大大减轻了道路交通的承载压力。更为重要的是，为了提高经济效率，约租车的业务配比会最大限度地节约成本、赢取利润，故而在出车前就会根据用车需求为每台车辆设计一条接送乘客的最佳线路，以最大化地减少空驶率。第四，约租车不局限于单一车型，能够为不同乘客群体提供多样化的服务。第五，约租车丰富了出租车市场的服务模式，而且避免了与传统出租车市场的正面竞争，更容易获得自身的发展空间。

　　约租车市场最早兴起于美国纽约。其在20世纪50年代甫一出现，就成为一股重要的市场力量。虽然面临传统出租车市场的行业压力，但是约租车以其优质低价的服务迅速获得了市场空间。这一新型服务模式带来的行业发展不仅体现在市场规模上，而且体现在逐步细分的服务对象和市场功能上。经过近20年的持续增长以及与传统出租车市场的博弈，约租车服务终于获得了纽约市政府的最终认可，于1970年代获得了合法化的身份。今天，这种先进的出租车服务模式已经成为发达国家出租车行业的重要组成部分。英国、爱尔兰、瑞典、挪威、日本、新加坡、新西兰等等国家，无一不具备发达的约租车服务市场，很多国家的约租车经营量早已超越传统出租车，成为出租车行业的主体。

　　而在国内，约租车服务虽然刚刚起步，但在经济发达的北京、上海和江浙一带，都开始涌现并迅速发展。然而，由于相关法律法规对于约租车服务的限制，使得这一创新的服务模式遭遇了发展瓶颈。目前，在汽车出租服务领域，国内只允许拥有特许经营权的传统出租车进行出租车营运。除此之外，任何民间资本都只能提供租车或代驾这两类单项服务，而不得经营既提供车辆又提供驾驶员的整体出租服务。因此，调整上述背离市场发展的法律法规和政策，赋予约租车合理广阔的生存空间乃是该领域未来健康发展、乃至根本解决出租车行业重重矛盾的当务之急。