农村治理新局

　　农村治理新局

　　当中国启动人类有史以来最大规模的城市化进程时，广大农村也被卷入前所未有的剧烈变革当中。上世纪后半叶的“剪刀差”让农村付出了沉重代价，新时期惠农政策在相当程度上矫正了这一失衡格局；同时，征地补偿不公、污染下乡等又带来新的“剪刀差”风险。当年“贫血”的农村尚可在传统计划经济体制的管控体系中保持稳定，但如今阶层分化，诉求多元，社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，乡村治理面临诸多挑战，干群关系有待重构。《瞭望》新闻周刊日前在湖南、江西、山西、安徽、山东、江苏6省20余市县对此进行专项调研，以供各方参考和探讨。——编者

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 晏国政 王圣志 李兴文 谭剑 王骏勇 王志

　　在众多局中人和观察者看来，当前中国农村形势，一则以喜，一则以忧。

　　据《瞭望》新闻周刊记者在湘赣晋皖鲁苏等地的调研，税费改革后，受益于农民负担减轻、惠农政策效益发挥等因素，农村形势保持总体稳定，干群关系渐趋缓和。

　　尽管如此，在土地、环境、村级治理等多个领域，矛盾呈集中多发之势。一些地区因征地拆迁引发的自焚等恶性事件多次发生，不少农民对周边环境污染也渐趋“零容忍”。

　　在“三农”格局快速变革之中，部分地区仍未能及时调整治理之道，管理方式滞后，发展模式仍不科学，有些县乡干部脱离群众。凡此种种，都为农村的长期稳定埋下隐患。

　　针对新时期农村稳定的现实矛盾与未来隐患，受访基层干部群众和专家认为，需进一步破除“重城轻乡”， 加快推动公共服务城乡均等化，与新形势相应的乡村治理新机制也有待建立。

　　整体趋于缓和

　　世纪之初问世的两部“三农”作品《我向总理说实话》和《中国农民调查》，曾引起海内外关注，其时，农民负担之重，农村变动之剧，达到难以持续的程度。

　　同一时期，中央政府推进农村税费改革，以此为标志的惠农之旅，持续至今。

　　中国人民大学农业与农村发展学院对东中西部地区100个村庄1700余户农民的调查显示，本世纪的头10年，曾经卷入过冲突或纠纷的农户比重不到20％，大多数冲突事件虽然具有集体行动性质，但参与规模大于100人的冲突比重极低，出现围堵、械斗等激烈对抗行为的冲突也极少。

　　参与主持课题的郑风田教授说：“这说明当前我国农村形势整体上处于一种稳定状态。大多数纠纷和矛盾仅发生在个体之间，即使是针对政府部门、在某种意义上具有对抗性特征的冲突，也更多倾向于通过上访、写联名信告状等制度内方式表达。”

　　本刊记者在6省20余市县采访时，基层信访、维稳、政法等部门负责人和乡村干部群众均表示，与税费改革前相比，新时期农村矛盾冲突和干群关系“明显趋于缓和”。

　　湖南省常德市维稳办主任毛世秋介绍，税费改革前，市、县两级关于农民负担等农村问题的信访占全市信访总量的80％以上，但到2010年底，这一比重下降到20％以下。

　　湖南省宁乡县道林镇、江西省丰城市袁渡镇、安徽省固镇县城关镇张桥村等地，在税费改革前曾因干群关系紧张发生过惊动全国的大规模冲突和恶性案件。本刊记者在这些地区走访发现，近年当地干群关系发生质变，农村形势基本稳定。1999年发生过上万农民冲击党委政府事件的道林镇，2010年还被评为长沙市文明乡镇。

　　多位受访专家和基层干部表示，新时期农村矛盾冲突和干群关系缓和，从根本上归功于中央一系列惠农政策，如取消农业税和义务工，实施粮食直补等多项补贴政策，加大对农业生产的扶持力度；以新农村建设和统筹城乡发展为载体，加快改善农村地区水、电、路、人居环境等基础设施和公共服务状况；实施了新农合、农村低保、义务教育免费、农村社会养老保险等政策。

　　“过去农民负担太重，现在不仅基本没负担，而且惠农政策还这么多，我们很满意。”66岁的袁渡镇岩上村村民邹罗德说。

　　遏制征地冲突

　　整体的稳定，并不能掩盖局部的矛盾，有时，它还付出了沉重的代价。

　　2011年4月20日，湖北省鄂州市鄂城区汀祖镇发生拆迁过程中教师王锦兰自焚事件；时隔两天的22日上午，湖南省株洲市荷塘区法院正在执行司法强制拆迁时，云龙示范区学林办事处横石村上于家组的58岁农民汪家正站在自家楼顶上点火自焚，七日后死亡；5月3日，安徽省阜阳市颍州区城管执法人员在清河办事处拆除违法建筑时，与村民发生冲突，导致双方多人受伤，执法车辆被砸……

　　在上述事件发生之前，国务院及相关部门曾一再出台有关征地拆迁补偿政策。事件发生之后，国土资源部于5月中旬在其官网公开发出“紧急通知”，通知强调，国家一系列政策出台，进一步增强了广大干部群众依法依规做好土地征收拆迁的自觉性，“但是，各地在加快发展中，用地需求猛增，土地征收拆迁任务加重，因各种原因引发的违法违规土地征收拆迁行为，有增加趋势。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院博士董筱丹说，地方经济高增长一般围绕土地展开，也就意味着土地的高圈占。从2002年下半年开始，我国进入新一轮经济高增长期，各地征地拆迁事件也进入高发期，并从东部地区向中西部地区蔓延。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英说，征地拆迁问题近年集中表现为以租代征、同地不同价、补偿标准过低、程序不公开、违法拆迁、强制拆迁、安置不到位、补偿款分配不均，等等。

　　江西省兴国县县委书记李恭进等受访干部认为，部分地区不科学的发展模式、过度追求ＧＤＰ的考核机制导致一些漠视和侵害农民利益行为，特别是一些工业不发达、依赖土地财政的地区，更是如此。

　　受访专家和基层干部群众都反映，取消农业税以来，以征地为核心的土地问题已成为农村冲突的最主要原因之一。

　　安徽省数据表明，2008年以来，土地征用信访绝对量逐年增加，一直居该省农村信访总量首位，比例由5.2％逐年增至9.6％。

　　一些地方政府对土地财政的过度依赖以及由此产生的违法行政，让一些专家和群众对国家有关征地补偿政策的实施效果表示担忧。“如果不能从根本上改变这一状况，相关政策必然会被基层架空。”山西省社科院社会学所专家李小伟说。

　　除了已经表现出的冲突外，受访专家还担忧后续隐患，如有些地方政府在拆迁安置过程中只考虑眼前利益，没有做好社会保障等后续工作。部分农民对当时的拆迁安置可能满意，但过段时间，补偿款用完了，他们可能又会返回来找政府并产生矛盾。

　　专家建议，在严格执行现有法律法规和政策，加大对土地违法案件的查处力度的同时，还应加快推进《土地管理法》修订，尽快推出规范和完善集体土地征收与补偿管理的有关条例，并加紧制定现有政策的地方细则，增强政策可操作性。特别要做好失地农民的就业安置和社会保障工作，培养和引导农民在失地之后快速转变思想方式以及生活方式，使其掌握生存技能，特别是新生代农民，要让其真正融入城市，实现城市化。