人参与)讨论我国人民陪审员制度存在的问题及完善
陪审制度，作为一项被人们经过长期的实践积累又逐步被人们接受的司法制度，体现着司法民主的核心原则和基本理论。目前已成为世界各国的一项重要的司法民主制度。我国的陪审制度，目前称之为人民陪审员制度，在经历了一个从无到有、逐渐发展到从有到无再发展的过程后，尽管在实践中发挥了一定的作用，但也暴露出许多问题，有必要在立法中予以完善。
一、我国人民陪审员制度的简要回顾
历史悠久的中华法系，有浓厚的专制集权意识而缺乏民主意识，因而陪审制度在我国没有悠久的历史。现在的陪审制度纯属舶来品，移植于国外的陪审制度。
1906年《大清刑事民事诉讼法》中有关于陪审团制度的规定，但该法未执行。1929年，武汉国民政府采取了这一制度，公布了《反革命案件陪审暂行法》，对反革命案件实行陪审团制度， 目的在镇压共产党人和革命人士。
在国内革命战争、抗日战争时期，革命根据地的人民政权逐渐建立起较为完善的人民陪审员制度。该制度逐步发展成为审判工作民主化的重要标志，并作为吸收人民群众参加国家管理、监督司法工作的重要组织形式和人民司法制度中的一项重要原则。
建国后，我国法律曾把陪审制度作为一项基本原则在法律中确认。1954年宪法规定“人民法院审理案件依照法律实行人民陪审员制度……。”文革中遭到破坏。以后陪审制度在法律上逐步得以恢复。1979年人民法院组织法第九条规定一审案件实行陪审的原则1983年六届人大二次会议对人民法院组织法进行了修改，删去了第九条，同时规定“人民法院审判第一审案件，由法官组成合议庭或者由法官和人民陪审员组成合议庭进行……” ，但1982年宪法未作规定。刑事、民事、行政三部诉讼法作了具体规定，并一直沿用至今。
新中国的人民陪审员制度基本上是移植前苏联陪审制度的模式建立起来的。从根源上讲，也受了大陆法系国家陪审制度的影响。经过多年的实践，陪审制度尽管在许多方面还有待改进，但它毕竟已经逐步在我国的土壤中扎下根。
二、我国人民陪审员制度存在的主要问题
人民陪审员制度在实际运作过程中表现突出的问题有以下几方面：
1、缺乏相应的立法。人民陪审员制度尽管称为一项制度，实际并没有制度化。我国宪法中没有相应的陪审员制度的条款，专门规定陪审制度的法律也没有，由此造成人们对陪审制度认识的匮乏，审判机关在具体的操作上基本属于无法可依的状态，通行的做法和惯例替代了法律，很多实际问题无法得到法律的支持，造成了人民陪审员制度立法过程一系列的影响。
2、陪审案件的范围过于狭窄。依照现行的规定，陪审员参加案件审理只限于一审案件中适用普通程序审理的案件。也即不论是基层、中级、高级、最高法院，凡是一审组庭的案件陪审员均有资格参加。案件的当事人无权选择陪审员参与审理案件，决定权在法院。
3、陪审员的选任问题。首先选任的机制混乱。通行的做法是单位推荐，法院审批，人大任免；如果推荐的是单位的骨干，与工作发生冲突，如果推荐的是可有可无的人员，对陪审制度是一种亵渎。另外还有临时邀请的陪审员。其次，选任的资格过于广泛。按照人民法院组织法的规定，陪审员是年满23周岁的有选举权和被选举权的公民。陪审制度虽然体现出人民性的特点，但不是简单的划一个圈，圈里的人可以做，圈外的人就不可以任。它应当综合考虑年龄、智力、健康、职业等多种因素。最后，陪审员任期过长，而且可以连选连任，长期做法院的陪审员，违背陪审制度的初衷。
4、陪审员不能按法院的要求及时参加陪审。法院通知陪审员参加陪审，陪审员以种种理由搪塞，造成审判工作被动。出现这种情况有如下几种原因：A、陪审员有本职工作无法脱身。目前担任人民陪审员的条件，通行的做法是23周岁以上55周岁以下的人员，这部分人年富力强，在本职工作上正是出成绩的时候，基本是单位的业务骨干，参加陪审与本职工作发生冲突，放弃本职而到法院频繁的参加陪审，分身乏术。例如医生来陪审，显然无法“一身二职”。B、陪审员单位领导不理解。有个别的单位领导，出于对本职工作的责任感，对本单位的人民陪审员参加陪审，认为是影响本职工作；有的干脆认为是不务正业，对陪审员参加陪审加以阻拦、限制。C、陪审员参与意识不强。陪审员对陪审制度的意义作用了解不够，在思想上没有引起足够的重视。有的视来法院参加陪审为额外负担；有的参不参加无所谓；有的在陪审初期，对审判工作不熟悉，参与对他们还有一丝的神秘感，他们有了解的渴望。经过陪审后，对审判工作有了一定的了解，法院神圣而神秘的庭审面纱被逐渐剥下后，参与的冲动消失了。自觉的参与意识演变成被迫、不情愿甚至是抵触的情绪。还有部分陪审员抱怨其在审判中根本不受重视，没法发挥作用，白白浪费很多时间，而且误工补助也不到位，好象是法院的廉价劳动力，造成陪审缺少积极性。
5、对陪审员陪审案件数量有待于正确的定位。法院的审判力量有限，案件上升迅猛，客观上在审判中需要一定数量的陪审员。目前基层法院陪审员的数量以几十人居多，造成一名陪审员参与审理案件的数量非常惊人，有的甚至超过了法官审理案件的数量，被人们形象的称为“陪审专业户”。这种状况有悖设立陪审制度的初衷。
6、庭审中的问题。庭审是法院树立法院、法官形象、对当事人进行法制宣传的重要场所。由法官组成合议庭，统一着装，开庭显得十分的庄严肃穆，庭审的过程与功能发挥得比较好。有陪审员参加后，陪审员来自社会各界，一般着便装，庭审中与法官的衣着显得不协调，对庭审的功能有所削弱：由于陪审员法律知识欠缺、责任意识不强、法官对陪审员的认识等原因，有的陪审员没能充分履行自己的职责，只参加庭审、合议，不参加诸如阅卷、调查、庭前准备、判决等其他的环节；在庭审中把自己摆在陪衬的地位，不溶入庭审，庭审就是法官一个人表演的舞台；在发表意见时随声附和，对法官的意见言听计从，没有自己的见解，使庭审只是为了在形式上符合法律规定，不在程序上被挑出毛病。庭审流于形式、走过场。
7、对陪审员缺乏有效的监督制约，无法追究责任。权力应受到制约。法官出现错案、接受当事人的宴请等均应无一例外的依法受到追究。可以想见，一个受职业道德、职业纪律约束的职业法官尚可能禁不住外界的各种诱惑而违法违纪，一个没有任何约束的陪审员更可能出现违法违纪等行为。而对陪审员的监督、追究无法可依，且如何追究也是一个值得研究的问题。
8、陪审员的补助问题。陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。多年来，我们一直强调陪审员所属单位应大力支持陪审员工作，强调陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识，但在市场经济条件下，补助问题显得十分突出。法院在经费十分紧张的情况下，陪审员参加陪审，交通问题只能由陪审员自己解决，补助的标准也很低，在一定程度上影响陪审员的积极性。
上述问题的存在，很容易导致人民陪审员制度名存实亡，或者造成审判实践中运用人民陪审员制度的混乱，还有部分法院对陪审员的认识问题也很值得忧虑，他们把陪审员作为解决人员少任务重之间矛盾的一种手段。社会的发展，法院越来越感受到人员少、任务重的压力，而且在一定的时间内不易缓解。单靠制度激励、靠内部挖潜、靠加班加点也很难弥补人员的不足。因而在审判中重实体轻程序导致案件程序不合法而影响案件质量的现象屡屡发生。陪审员的参与恰恰弥补了这方面的不足。程序上无可挑剔，问题迎刃而解。比较熟悉法律的陪审员，还可以减轻法官的工作负担。然而，由不熟悉法律的当地居民担任陪审员，参与审判活动，是世界各国设立陪审制度的一种基本思想。陪审员不应该成为解决法院人力不足的手段。
三、我国人民陪审员制度的完善
陪审制目前已经在我国的土壤中生根发芽。从实质上看，我国的人民陪审员制度类似大陆法系的参审制。完善陪审制度，究竟是实行英美法系还是大陆法系的陪审制，不是简单地拿来的问题，其背后蕴藏着深厚的社会、文化、传统和一系列的政治法律制度背景。我国著名法学家吴经熊曾说“缺乏强有力的道德根基，被移植的制度与观念无从获得本地沃土和持续成长的养分，不管移植者技巧如何娴熟高妙，这样的法律都不可能有效生长的……只有法律移植于价值观念能指明方向的沃土时，才有可能结出希望之果。”我们的近邻日本就曾经借鉴英美的陪审制，在1923年公布陪审法，并于1928年施行。由于人们对陪审团缺乏信心，不愿意接受没有受过任何专业训练的普通人的裁判，在1943年废止了陪审制。
依据我国的国情，继续实行大陆法系的参审制，同时借鉴英美法系的部分制度，完善我国的陪审制度比较妥当。
首先，应改变人民陪审员制度的称谓。人民陪审员的政治色彩较浓，应依世界各国的通例，称为陪审制度，变人民陪审员为陪审员。
其次，对陪审制应当有正确的认识。陪审制度是司法民主的象征，是人类优秀的法律文化传统，也是我国一项重要的制度，是社会主义民主重要体现，是贯彻群众路线、接受群众监督的重要形式，是公民参与司法活动的最基本方式，在保障司法公正、司法民主、司法公开、司法独立、维护公民合法权益、普法教育、促进依法治国方面具有积极的意义。这种认识不应仅局限于法院，应当是社会全方位的。法院更应充分认识陪审制度的价值，克服走形式的思想。如果仅仅为了满足普通程序的形式要求而使用陪审员，仅仅是由于法院的人员紧张，需要由陪审员来填充、弥补人员的不足，把陪审员视为摆设，看成一种可以利用的工具，是对陪审制度的一种亵渎。
陪审员应当树立高度的责任感。陪审员代表国家参加国家审判活动，既是一种政治荣誉，更是一种法定义务。陪审员经过一定的法定程序产生，作为法院非固定的“准法官队伍”，是神圣的工作，表明社会对公民个人在社会上的公正的评价，陪审员应当珍惜这项工作，有高度的责任感。
当前尤其呼唤全社会对陪审制度、陪审员的认可。陪审制度是一项庞大的社会工程，它的产生牵动社会方方面面的工作，需要单位的支持和配合，更需广大群众的理解和认可。不应只在陪审员换届时才想到陪审员的存在。如果没有全社会的重视，光靠法院工作是很困难的。在日常生活中，要大力宣传陪审制度的意义和重要作用，宣传陪审员的职责，使全社会对陪审制度、陪审员有正确的认识。
应指出，我们还应当正确认识陪审制度本身。无论是英美法系还是大陆法系的陪审制，本身在设计上都有一定的缺点，一种制度不可能是十全十美的，其存在的价值远远大于没有它的价值就足够了。坚持追求没有任何缺点的陪审制，在目前是不现实的。例如赋予对陪审员的无因回避权利势必影响效率，不懂法律的陪审员势必有可能影响司法公正。
再次，加大审判制度改革。主要是对刑事普通程序和简易程序的改革。陪审员参加陪审的案件，刑事案件占相当大的比例，究其原因，主要是刑事案件对适用简易程序和普通程序有简单而比较明确的规定：对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的；告诉才处理的案件；被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件，适用简易程序。其他案件适用普通程序。在实践中，基层法院审理事实清楚、证据充分、可能被判处3年以上有期徒刑的刑事案件尤其是盗窃、抢劫、故意伤害案件这三类案件大约占刑事案件的60％以上 与审理事实清楚、证据充分、可能被判处3年以下的案件，应当说没有质的区别，由法官一人独任审理也应当可以。如果能够将适用简易程序中的3年以下改为5年或7年以下，将大大减少适用普通程序的数量，但这突破了我国《刑事诉讼法》的规定，如果在实践中使用，有悖法律规定。加大刑事审判改革力度，扩大简易程序的适用范围，应成为当前法院改革需要迫切解决的问题。
民事案件规定的标准相对宽松，在实践中有扩大简易程序适用之嫌。应予以明确应当适用普通程序的必须适用普通程序，不能把普通随意“变为”简易。
最后，加强立法。应当把陪审制度作为一项原则在宪法中明确，在三大诉讼法中对陪审问题进行修改，同时尽快出台《陪审员法》。对陪审员的产生、任职条件和期限、管理和使用、执行职务、权利义务等做出明确规定。
《陪审员法》应着重解决陪审员的条件、产生、管理、使用、权利义务、履行职务期间的报酬、培训、法律责任等内容。
担任陪审员的条件。应有政治素质、年龄、学历的限制，但应尽量平民化，一些特殊职业的人不再选为陪审员。陪审是满足人民民主参与国家管理，利用其丰富的知识和社会经验，成年人和离退休人员都应当参与到这项工作中来。年龄可以限制在18周岁以上65周岁以下；学历可以限定在高中、中专以上。同时应当借鉴国外的经验，对法官、法律工作者、政府官员、立法机关的官员、现役军人、有违法、犯罪前科的人及被撤职的国家公务员、精神病人等不得担任陪审员。依照目前的国情，个人信誉差的人也不宜担任陪审员。
陪审员的产生、任期。应当确保陪审员在当地的普遍性和代表性。首先应当在区县级人大设立陪审员资格审核部门，并由财政保障经费。其次将本区县有选民资格的人全部输入计算机，然后遴选出有陪审员资格的人，确立陪审员名单。最后再在名单中进行二次遴选，随机选出1000人以下视区域大小、案件多少而定 作为本区县法院的陪审员，由人大任命，任期一年。上一级法院陪审员的人选，可以由市级人大按照本市一定区域内的有陪审员资格的人中一次随机挑选任命。
明确陪审员参加陪审案件的范围和参加陪审的人数。每个人都有权选择同类审判，但每个人也有权不选择同类审判。即便是在陪审制度最具有代表性的国家美国，也是有有陪审员参加和单纯由法官审判两种形式。目前，我国应确立陪审员陪审一审案件以刑事为主 和重大案件为主的陪审思路，在民事案件中可以扩大到特别程序和企业法人破产还债程序，其他程序还由职业法官进行审理。对被告人可能判处有期徒刑十年以上刑罚的刑事案件，必须有陪审员参加，可能判处十年以下有期徒刑的，被告人可以选择是由法官组成合议庭还是由法官与陪审员组成合议庭审理或适用简易程序审理。在当地有影响的案件，也应由陪审员参加。凡是有陪审员参加的案件，合议庭组成人员必须保证有不少于2名陪审员参加。
各法院对自己法院的陪审员进行管理和使用。法院决定陪审员参加陪审后，从陪审员名单中随机挑选陪审员，凡参加过一件案件的陪审的，法院即应再次挑选没有参加过陪审的陪审员，直至选出为止。陪审员也有权拒绝法院第二次使用，但所有陪审员均已经在任期内参加过陪审的情况除外，以便让更多的陪审员参与。
陪审员的权利义务比照法官的权利义务规定。无正当理由不参加陪审的，给予一定数额的罚款，并不得免除陪审的义务。
明确陪审员在履行职务期间的报酬。由人大陪审员审核部门发放报酬。
加强陪审员的培训。随着我国法律体系越来越健全，具有相当水平的法官，如果满足已有的知识而裹足不前，都很难适应形势发展的需要。因此，尽管陪审员具有一定的法律知识，但其本身离法官的水平还相差很远，尽管我们不能苛求陪审员象法官一样精通法律，但基本的法律知识还应懂。因此，应当由法院或司法行政部门对陪审员进行适当的法律基础知识和任职要求的培训。
加强对陪审员人身的保护。陪审员参加陪审，是“准法官”，行使法官的职权，一旦走出了法院，就恢复了自己的职业，是普普通通的当地公民。因而较法官来讲，他的人身安全更容易受到当事人的威胁，可能使其对参加陪审心存忌惮。法律应当明确其人身安全受特殊的保护类似人大代表 ，因其参加陪审而受到打击报复的，对责任人予以严惩。
明确规定陪审员的法律责任。陪审员一般对案件不负责任，只有因陪审员故意造成案件错误，并产生一定的影响的或者利用陪审员的身份接受当事人的吃请、收受钱物等才应负责。承担责任的方式，可以警告、记过，由其所在单位记入个人档案，同时法院建议人大免去其人民陪审员的资格。收受钱物构成犯罪的，应当以其具有国家机关工作人员的身份属于依照法律从事公务的人员 定罪处罚。
统一着装或标记。陪审工作是神圣的，陪审员在履行职务时，除为陪审员准备必要的了解案情的空间外，陪审员还必须统一着装区别于法官 。如果解决着装问题比较困难，应当在开庭时佩带特殊的徽章。
建立法官在合议庭评议时的总结提示制度。鉴于陪审员法律知识的局限性，借鉴英美法系的制度，在庭审结束合议庭进行评议时，法官应首先对本次庭审中的事实进行总结，概括本案事实，适用于所控之罪的法律；案件的争议焦点以及各种争议问题的证明责任归哪一方，不同问题所要求的证据的可靠程度、提示应当适用的法律等。书记员对上述提示内容如实记入笔录。然后进行评议。
总之，应当针对人民陪审员的现状，加强对陪审员工作的领导，完善陪审制度中存在的问题，促进陪审制度的积极健康发展，形成有中国特色的陪审制度。
（注：这是长沙市中级人民法院和市法学会确定的重点调研课题，承担课题部门：市中院研究室。课题主管领导是何文炯院长，课题组负责人是宇庆华、黄国保、丁念红。课题组成员颜谷成、胡松权、金立槟、胡冬华。该文在调研的基础上于今年6月撰写。）
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