任明辉：中国从国际援助项目毕业已成必然

　　就中国而言，资金困难是全球基金削减对华项目资金的主要原因之一。同时我们应该看到，这里也反映出中国参与国际卫生援助形势的变化

　　一直不为中国公众所熟知的“全球基金”，自2011年下半年开始引起舆论关注。几经反复，目前已确定，“全球基金”将在短期内陆续退出中国。

　　中国的受援与援外，近年来国内外有些争议。《望东方周刊》专访了卫生部国际合作司司长任明辉。拥有十余年国际司工作经历的任明辉，同时担任中国“全球基金”项目国家协调委员会主席等多个国际卫生合作项目中方负责人的职务。

　　在他看来，在受援必然减少的同时，必须重新审视援外问题。具体到卫生领域，应该尽快研究制定中国人的全球卫生战略，重新规划援外卫生资金。

　　1000多家国内NGO获得“全球基金”

　　《望东方周刊》：2011年5月，“全球基金”宣布冻结对华援助，其后又解冻。这是怎样一个过程？

　　任明辉：大约在2009年，“全球基金”对一些非洲国家的项目执行情况进行了审计，发现很多问题。比如“全球基金”采购的药品被卖到黑市，经费被政府挪用。按照规定，这种报告都要在“全球基金”的网站上公开，这引起捐款方的极大不安。“全球基金”因此压力很大，制定了很多细致、严格的规章制度。这样一来，过去的规章制度许可的，现在就不可行了。比如要求“全球基金”采购的汽车要有每日行车记录，但之前没有如此细的记录要求。而不这样就被判定违规。与此同时，“全球基金”收到一些投诉，认为中国存在经费使用不当的情况。比如经费被滥用或一些官员注册虚假的非政府组织，申请“全球基金”。

　　卫生部对这些投诉非常重视，组织了16个督察组下去检查，一直到县里。陈竺部长也率队下去了。通过督察，我们确实发现一些问题，但没有投诉那么严重。很多事情其实是受到“全球基金”新的财务标准的影响所致。

　　《望东方周刊》：一些报道说，主要是因为没有按照“全球基金”的要求，为非政府机构提供足够的拨款？

　　任明辉：根据“全球基金”的要求，资金使用时要有一定比例由“公民社会组织”这种非政府组织承担。对于中国的艾滋病项目这个比例开始是20%，随后几年将有所增加。“全球基金”向我们提出关于比例问题的时候，大约是2010年，当时各省正在陆续组织招标。由于从招标到资金拨付有个过程，在账面上看，一些非政府组织还没有拿到钱。实际上，到2010年底国内已有1000多家非政府组织中标获得了经费支持，少的几千元，多的十几万元，应该说大大地促进了以社区为基础的非政府组织的参与。

　　另外，中国全球基金项目中央执行机构同“全球基金”在“公民社会组织”的定义方面的确存在一些分歧，而这又涉及全球基金项目对公民社会组织的项目拨款数额和比例。

　　中国社会有着自身特点。我们有协会、学会、人民团体、社会组织等，它们通过各自渠道在我国的疾病防控工作中发挥着社会动员的独特积极作用。在“全球基金”的定义中，它们被称为“官办非政府组织”。而近年来，随着改革开放的深入，我国也出现了新的以社区为基础的非政府组织。“全球基金”认为，公民社会组织不包含“官办非政府组织”。这样,到2010年第四季度，“全球基金”秘书处以中国艾滋病项目经费支持公民社会组织的比例不足为由，曾中断艾滋病项目拨款。2011年夏天，它再次提出中国公民社会参与不足的问题以及财务管理上的一些弱点，并冻结了全部3个在华项目的经费。经过中方密切沟通，双方达成了共识，在2011年8月底这些项目解冻，并且已经开始拨付新的资金。

　　NGO应先加强自身能力

　　《望东方周刊》：非政府机构到底有多大机会从这些项目中获得资助？

　　任明辉：在第六轮艾滋病项目时，我们就曾提出，由一个非政府组织中国性病艾滋病协会来承担“全球基金”项目。但“全球基金”来做了财务评估，认为这个机构没有能力管这么多钱。所以它当时建议我们还是指定政府机构去执行。像中国性病艾滋病防治协会这种组织，它所谓的“政府背景”，就是其业务由卫生部主管，一些会长或秘书长曾在卫生部门任过职。但它确实不从政府拿一分钱，人员上也不参照公务员管理。它在我们国家的基层艾滋病防控上起了很大作用。

　　这样一个机构，应该说它的管理还是比较严格有序的。但是“全球基金”仍然觉得管理不行，建议项目回到政府机构，所以最近几年艾滋病项目一直都是由中国疾控中心管理。

　　非政府组织自身的管理能力是接受资助的关键。如果你都不能通过评估，是不可能从“全球基金”那里获得资金的。但大家都希望得到资金，所以很多人就向“全球基金”做了一些反映。

　　我们还是希望，非政府组织能够首先加强自身管理。比如艾滋病问题上，我们希望这些非政府组织能够接触到政府无法达到的高危、边缘人群。从全球范围讲，非政府组织对防控艾滋病的最大作用就在这里。但很多非政府组织想得到拨款，自己却接触不到相应的人群。比如他们不认识性工作者、男性同性恋，不能把安全套和防控知识等发给受助者。大家都热衷于在网上发言，缺少踏踏实实做一线的。

　　因为一些不太负责任的投诉，“全球基金”冻结了援助，最直接受影响的不是政府和政府组织，而是这些非政府组织。即使恢复拨款，很多非政府组织都已经散了。

　　但是，后来“全球基金”决定取消新一轮项目拨款，冻结、削减对华援助，包括在全球范围内采取更严格的审查制度，主要还是因为它面临着巨大的资金压力。

　　捐助方找到了机会

　　《望东方周刊》：“全球基金”财务上的危机有多严重？

　　任明辉：去年年底“全球基金”理事会宣布全球基金账面至少亏损16亿美元。这一方面确实跟国际金融危机有关，另外就是一些国家政府换届，兴趣点转移。很少有政治家愿意延续前任的遗产，上台以后要有自己的新东西。

　　比如美国总统奥巴马当选后，尽管也支持“全球基金”，但他提出新的倡议，希望重视妇女和儿童健康。“全球基金”只好跟着说重视患有三大疾病的妇女和儿童问题。而一些非政府组织非常担心，这最终会导致资金流向的转移，削弱对三大疾病的防控。

　　在国际金融危机的背景下，各国压力都很大，于是利用更为严格的制度为自己争取“喘口气”的时间。比如资金执行如果出现问题，那么捐助即使不会减少，也会暂缓。这些钱可以用来先解决自身的问题。比如，有分析认为，西方国家对“全球基金”的捐款，远远不足于其在中东地区战争投入。

　　坦率地讲，对于发展中国家而言，问题不可避免。比如在非洲国家，如果它的治理能力真的达到这样严格的标准，恐怕对三大疾病的防控能力也不会如此不足。

　　“全球基金”的财务危机，已经导致秘书处执行主任离职。但这不是一个组织的问题。比如世界卫生组织，它的经费由两块构成，20%来自联合国会费，这会费拖欠严重；另外80%来自自愿捐助，现在也明显减少。所以，现在世卫组织也在积极筹备改革，解决财务问题。